I OW 130/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta O. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem O. a Powiatem I. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na utrzymanie małoletniej E. W. umieszczonej w placówce opiekuńczo-wychowawczej postanawia: wskazać Powiat I. jako właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 27 maja 2019r. Prezydent Miasta O. wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Miastem O. - miastem na prawach powiatu a Powiatem I. o wskazanie organu właściwego do ponoszenia kosztów na opiekę i wychowanie małoletniej E. W. W uzasadnieniu wniosku organ podał, że w dniu 18 stycznia 2019r. wpłynął wniosek Dyrektora Niepublicznego Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii [...] w O. z prośbą o przyjęcie małoletniej E. W. w trybie interwencyjnym, z uwagi na brak możliwości zapewnienia opieki dziecku przez rodziców. Jak wynika z wyjaśnień złożonych przez dyrektora owego ośrodka, placówka w okresie ferii zimowych miała zostać zamknięta, a małoletnie dzieci w tym okresie powinny pozostawać pod opieką rodziców. Rodzice małoletniej E. W., zamieszkujący w P., [...] S. (powiat i.), odmówili odebrania dziecka z placówki na okres ferii zimowych. W zaistniałej sytuacji dyrektor placówki złożył wniosek w najbliższej placówce typu interwencyjnego z prośbą o przyjęcie E. W. O fakcie przyjęcia małoletniej do tej placówki w dniu 15 stycznia 2019r. powiadomił właściwy miejscowo sąd rejonowy oraz matkę dziecka. O. Centrum Pomocy Dziecku w O., mając na względzie przedstawione przez dyrektora ośrodka okoliczności związane z sytuacją małoletniej, kierując się dobrem dziecka oraz prawnym obowiązkiem zabezpieczenia dziecka, wyraziło zgodę na przyjęcie małoletniej i objęło ją właściwą opieką. W ocenie organu wnioskującego, w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż małoletnia przed umieszczeniem w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego zamieszkiwała na terenie powiatu i. W O. przebywała w Niepublicznym Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii, a zatem w placówce pobytu tymczasowego. W dniu 21 stycznia 2019r. Dyrektor O. Centrum Pomocy Dziecku, który przyjął małoletnią, poinformował o zaistniałej sytuacji sąd rejonowy w I. oraz wysłał w tej sprawie pismo do wiadomości rodziców małoletniej, Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w I. oraz do Niepublicznego Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w O. Dnia 4 lutego 2019r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w O. przekazał do Urzędu Miasta w O. informację o kosztach utrzymania małoletniej w placówce typu interwencyjnego – O. Centrum Pomocy Dziecku. Urząd Miasta O. notą księgową nr [...] z dnia 6 lutego 2019r. obciążył Powiat I. za pobyt małoletniej E. W. placówce typu interwencyjnego w okresie od dnia 18 stycznia 2019r. do 31 stycznia 2019r. w kwocie 3.810,25zł. W dniu 13 lutego 2019r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w I. odesłało notę obciążeniową z dnia 6 lutego 2019r. informując Urząd Miasta O., iż obciążenie jest bezzasadne. W piśmie przewodnim Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w I. podniosło, iż w jego ocenie nie zachodziły żadne z przesłanek z art. 103 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2018r. poz. 998 ze zm.), powoływanej dalej w uzasadnieniu jako "u.w.r." do umieszczenia dziecka w trybie interwencyjnym. Jednocześnie podniesiono, iż zgodnie z art. 103. ust. 8 u.w.r. dyrektor placówki informuje sąd o umieszczeniu dziecka w takiej placówce nie później niż w ciągu 24 godzin i nie została spełniona przesłanka dotycząca sytuacji kryzysowej warunkującej umieszczenie dziecka w placówce interwencyjnej. Organ wnioskujący zwrócił uwagę na zaniechanie jakichkolwiek czynności ze strony Powiatu I. w celu innego zabezpieczenia pobytu małoletniej, choć od dnia 24 stycznia 2019r. został oficjalnym pismem zawiadomiony o istniejącej sytuacji. Z uwagi na powyższe wnioskodawca przyjął, iż Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w I. wyraża zgodę na pobyt małoletniej w O. Centrum Pomocy Dziecku w O. Ponadto organ wnioskujący podkreślił, iż Niepubliczny Młodzieżowy Ośrodek Socjoterapii w O. wykazał się daleko posuniętą troską o los małoletniej podejmując starania o zapewnienie dziecku właściwej opieki wobec odmowy ze strony rodziców odebrania dziecka z ośrodka. Podobnie ocenił decyzję Dyrektora O. Centrum Pomocy Dziecku w O., który wyraził zgodę na przyjęcie dziecka w dniu 18 stycznia 2019r. na podstawie wniosku skierowanego do placówki interwencyjnej; traktując przyjęcie małoletniej w oparciu o art. 103 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.w.r. i uznając, że zadaniem placówki opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego jest doraźna opieka nad dzieckiem w czasie trwania sytuacji kryzysowej. Placówka tego typu jest obowiązana przyjąć dziecko w przypadkach wymagających natychmiastowego zapewnienia mu opieki. Do placówki, dziecko przyjmuje się na wniosek rodziców, dziecka lub osoby trzeciej lub umieszcza w trybie art. 12a ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2015r. poz. 1390 ze zm.), zawiadamiając odpowiedni sąd w trybie art. 103 ust. 8 u.w.r. Organ podkreślił ponadto, iż do placówki interwencyjnej są przyjmowane dzieci niezależnie od miejsca zamieszkania. W dniu 19 marca 2019r. Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w I. ponownie odmówiło zwrotu poniesionych wydatków na pobyt małoletniej w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu interwencyjnego podnosząc, iż brak jest podstaw aby twierdzić, że dziecko zostało umieszczone w pieczy w trybie interwencyjnym, gdyż wszelkie działania miały charakter zamierzonych, a pozostawienie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej na okres zaplanowanych ferii zimowych nie jest podstawą do ponoszenia kosztów i uznania swej właściwości. W odpowiedzi Miasto O. wskazało, że w myśl art. 103 ust. 2 pkt 2 u.w.r. dopuszczalne jest umieszczenie dziecka w pieczy na wniosek osoby trzeciej, niezależnie od umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej w trybie art. 12a ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W realiach tej konkretnej sprawy Dyrektor Niepublicznego Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w O. posiada status osoby trzeciej. Organ wnioskujący podniósł ponadto, że właściwość organów w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w placówce opiekuńczo-wychowawczej stanowi art. 191 ust. 1 u.w.r. stanowiący, iż powiatem właściwym do ponoszenia powyższych wydatków, ze względu na miejsce zamieszkania małoletniej jest Powiat I. W odpowiedzi na wniosek Starosta Powiatu I. wniósł o wskazanie Prezydenta O. za właściwego w sprawie poniesienia kosztów za pobyt małoletniej w pogotowiu opiekuńczym w O. W uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek Starosta Powiatu I. podtrzymał swoją dotychczasową argumentację w sprawie, tj. wskazał, że umieszczenie małoletniej w pogotowiu opiekuńczym w O. nie powstało wskutek sytuacji kryzysowej a Powiat I. nie jest właściwym organem ze względu na miejsce zamieszkania małoletniej przed umieszczeniem jej po raz pierwszy w pieczy zastępczej, zgodnie z art. 191 u.w.r. Organ wyjaśnił, że okres przewidywanego zamknięcia Niepublicznego Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii w O. w okresie ferii zimowych nie może zostać uznany za zdarzenie wypełniające znamiona sytuacji kryzysowej opisanej w art. 103 u.w.r. Starosta I. wskazał ponadto, że w przedmiotowej sprawie brak możliwości zapewnienia małoletniej opieki nie mógł stanowić o sytuacji kryzysowej, ponieważ skutek ten był łatwy do przewidzenia, a w ww. sytuacji powinny zostać podjęte inne rozwiązania dążące do zapewnienia opieki nad dzieckiem. Wskazano nadto, że umieszczenie dziecka w placówce interwencyjnej na wniosek rodziców, dziecka lub innej osoby trzeciej jest wyjątkową podstawą umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Jej uzasadnienie może stanowić jedynie pilna konieczność umieszczenia dziecka w trakcie trwania sytuacji kryzysowej, za taką organ nie uznał okresu ferii zimowych czy letnich. Organ odpowiadając na zarzut O. Centrum Pomocy Dziecku, że Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w I. zaniechało jakichkolwiek działań w stosunku do małoletniej zauważył, iż to nie pracownik Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w I. decyduje, czy i w jakiej pieczy umieszczone ma zostać dziecko, a decyzja ta należy do sądu rodzinnego, pracownik Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w I. nie mógł być więc decydentem umieszczenia dziecka w pieczy i nie mógł wyrazić zgody na pobyt dziecka w jakiejkolwiek placówce opiekuńczo-wychowawczej funkcjonującej na terenie innego powiatu. Co więcej pracownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w I. nie miał żadnej wiedzy na temat funkcjonowania rodziny i nikt ze środowiska właściwego dla miejsca zamieszkania rodziny małoletniej nie wiedział o zaistniałej sytuacji i nikt też nie zgłaszał wcześniej potrzeby umieszczenia małoletniej w pieczy zastępczej. Organ wskazał ponadto, że do dnia złożenia odpowiedzi na wniosek nie otrzymał żadnej informacji czy zapytania sądu rodzinnego o miejsce w pieczy zastępczej dla małoletniej, nie otrzymał również żadnego postanowienia sądu rodzinnego do realizacji, w wyniku którego małoletnia została umieszczona w pieczy zastępczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). Spór jaki zaistniał pomiędzy Miastem O. - miastem na prawach powiatu, a Powiatem I. jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo - wychowawczej. Właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia powyższych wydatków określa art. 191 u.w.r. Zgodnie z jego treścią, wydatki te ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Natomiast jeżeli nie można ustalić miejsca ostatniego zameldowania dziecka na pobyt stały, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca siedziby sądu, który orzekł o umieszczeniu dziecka w pieczy zastępczej (ust. 3). W sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia powyższych wydatków stosuje się przepisy K.p.a. (ust. 16). Należy także zauważyć, iż u.w.r., posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania dziecka", nie definiuje tego pojęcia, a to oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z art. 26 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017r. poz. 459 ze zm.), dalej przywoływanej jako "K.c.". Przepis ten wskazuje, że miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. Przed przeniesieniem powyższych regulacji na okoliczności niniejszej sprawy należy dostrzec, iż instytucjonalną formę pieczy zastępczej stanowi m.in. placówka opiekuńczo - wychowawcza, która może być prowadzona jako placówka typu interwencyjnego (art. 93 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 101 ust. 1 pkt 2 u.w.r.). Zadaniem takiej placówki jest doraźna opieka nad dzieckiem w czasie trwania sytuacji kryzysowej. Placówka taka jest zobowiązana przyjąć dziecko w przypadkach wymagających natychmiastowego zapewnienia dziecku opieki, zaś wnioskodawcą takiego umieszczenia dziecka może być także osoba trzecia (art. 103 ust. 1 i 2 pkt 3 u.w.r.). Tym samym należy wskazać, iż powyższa forma sprawowania pieczy zastępczej nie w każdym wypadku wymaga uprzedniego orzeczenia sądu. Konieczność przeciwdziałania sytuacji kryzysowej dostatecznie usprawiedliwia odformalizowanie procedury umieszczenia dziecka w powyższej formie pieczy zastępczej. Nie zmienia to jednak konstatacji, iż umieszczenie dziecka w placówce opiekuńczo - wychowawczej typu interwencyjnego w trybie regulacji art. 103 ust. 2 u.w.r., w tym także na wniosek osoby trzeciej, stanowi umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej. Na gruncie powyższych okoliczności należy wskazać, iż umieszczenie po raz pierwszy małoletniej E. W. w pieczy zastępczej nastąpiło w dniu 18 stycznia 2019r., a przed umieszczeniem małoletnia zamieszkiwała wraz z rodzicami w miejscowości P. na terenie powiatu i. Ustalenie to nie było kontestowane przez strony postępowania. W takim zatem przypadku, uwzględniając treść art. 191 ust. 1 u.w.r. w związku z art. 26 § 1 K.c., właściwość powiatu w zakresie ponoszenia wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w pieczy zastępczej należało ustalić na podstawie miejsca zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w pieczy zastępczej. Właściwą zatem jednostką do ponoszenia wydatków z tytułu umieszczenia małoletniej E. W. w pieczy zastępczej jest Powiat I. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.