I GSK 267/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 29 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 675/16 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Sp. z o.o. w B. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 675/16 oddalił skargę A spółki z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Warszawie z dnia [...] czerwca 2016r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na wspieranie gospodarowania na obszarach górskich na 2013 rok. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu 15 maja 2013 r. S. sp. z o.o. , w dniu 20 maja 2013 r. P. sp. z o.o., w dniu 20 maja 2013 r. N. sp. z o.o., w dniu 20 maja 2013 r. I. sp. z o.o. oraz w dniu 20 maja 2013 r. M. sp. z o.o. złożyły wnioski o przyznanie płatności ONW na rok 2013. W dniu 20 maja 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na 2013 r. W dniach 14 – 20 maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Białobrzegach wpłynęły wnioski A sp. z o.o. o wstąpienie do postępowań w sprawie o przyznanie płatności na rok 2013 w miejsce poprzedników w związku z zaistniałym następstwem prawnym (tzw. wnioski transferowe). Zgodnie z załączonym do powyższych wniosków postanowieniem o sygn. akt [...] z dnia [...] lutego 2014 r. podmiot A sp. z o.o. przejął dziewięć podmiotów o nazwach: S. sp. z o.o., P. sp. z o.o., S. sp. z o.o., Sa. sp. z o.o., I. sp. z o.o., R. sp. z o.o., N. sp. z o.o., J. sp. z o.o. oraz M. sp. z o.o. Kierownik ARiMR, po rozpoznaniu wniosków A sp. z o.o., S. sp. z o.o. , P. sp. z o.o., N. sp. z o.o., I. sp. z o.o. oraz M. sp. z o.o. wydał decyzję o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 (decyzja z [...] stycznia 2016 r.). Dyrektor ARiMR po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. powodem odmowy przyznania wnioskowanych płatności było niespełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013(Dz. U. z 2009 r., Nr 40, poz. 329 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem ONW), ze względu na stworzenie przez P. M. sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, zgodnie z którym środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej finansowane są z budżetu Unii Europejskiej, w związku z powyższym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnoty Europejskiej (Dz. Urz. WE L 312/1 z 23.12.1995). Środki te muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami rzetelnego zarządzania finansami, ogólną zasadą słuszności i proporcjonalności. Prawo wspólnotowe nakłada bowiem na Komisję Europejską i Kraje Członkowskie obowiązek badania, czy środki z budżetu Wspólnoty są wykorzystywane zgodnie z ich przeznaczeniem. W odniesieniu do spółek, weryfikacja stworzenia sztucznych warunków powinna odnosić się w szczególności do analizy sieci wzajemnych powiązań pomiędzy podmiotami, w odniesieniu do których zachodzi podejrzenie stworzenia sztucznych warunków. W obowiązującym stanie prawnym podział dużego gospodarstwa na mniejsze części, przekazane w posiadanie różnym podmiotom, zarejestrowanym w ewidencji producentów, przekłada się na przyznanie płatności z ominięciem przepisów modulacyjnych. Działanie takie, zdaniem organu odwoławczego, byłoby dopuszczalne, jedynie pod warunkiem, że dojdzie do rzeczywistego podziału dużego gospodarstwa na mniejsze części, a wnioskujący o pomoc rzeczywiście obejmą w posiadanie wydzielone im działki i staną się w ten sposób odrębnymi producentami rolnymi. W ocenie organu odwoławczego słusznie dla wykazania istoty sprawy, jej analizy faktycznej i prawnej, organ I instancji przedstawił analizę wnioskującej o płatność Spółki w powiązaniu z P. M. oraz innymi podmiotami, które również w tym roku kalendarzowym ubiegały się o płatność. Organ podkreślił, iż przedmiotem analizy było postępowanie P. M. który, według stanu na rok 2013, wspólnie z członkami najbliższej rodziny oraz współpracownikami, zawiązał kilkadziesiąt spółek cywilnych i spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, składających odrębne wnioski o przyznanie płatności, co zostało wykazane przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białobrzegach. W oparciu o przeprowadzone postępowanie ustalone zostało, że: - P. i R. M., pozostający wówczas w związku małżeńskim, będąc w posiadaniu odrębnych numerów w ewidencji producentów nadanych osobom fizycznym, utworzyli dodatkowo 9 spółek: B. s. c., Bo. s. c., D. s. c., K. s. c., M. s. c., N. s. c., P. s. c., S. s. c., Sz. s. c, w których byli jedynymi wspólnikami; - P. M. oraz jego syn D. M., będąc w posiadaniu odrębnych numerów w ewidencji producentów nadanych osobom fizycznym, utworzyli dodatkowo 25 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością tj.: K. sp. z o.o., R. sp. z o.o., L. sp. z o.o., P. sp. z o.o. (wnioskodawca którego w przedmiotowym postępowaniu następcą prawnym jest A sp. z o.o.), S. sp. z o.o., Si. sp. z o.o. (wnioskodawca którego w przedmiotowym postępowaniu następcą prawnym jest A sp. z o.o.), S. sp. z o.o., S. sp. z o.o., E. sp. z o.o., N. sp. z o.o. (A. sp. z o.o., O. sp. z o.o., K. sp. z o.o., D. sp. z o.o., P. sp. z o.o., B. sp. z o.o., M. sp. z o.o. (wnioskodawca, którego w przedmiotowym postępowaniu następcą prawnym jest A sp. z o.o.),, H. sp. z o.o., B. sp. z o.o., O. sp. z o.o., D. sp. z o.o., I. sp. z o.o. (wnioskodawca którego w przedmiotowym postępowaniu następcą prawnym jest A sp. z o.o.), P. sp.z o.o., G. sp. z o.o., J. sp. z o.o., w których byli jedynymi wspólnikami; - D. sp. z o.o. (zarejestrowana odrębnie w ewidencji producentów) oraz Dz. sp. z o.o. (zarejestrowana odrębnie w ewidencji producentów), w których jak wskazano wyżej, wspólnikami byli P. M. oraz jego syn D., utworzyli dodatkowo 13 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością: Q. sp. z o.o., D. sp. z o.o., T. sp. z o.o., T. sp. z o.o., O. sp. z o.o., N. sp. z o.o. (wnioskodawca, którego w przedmiotowym postępowaniu następcą prawnym jest A. sp. z o.o.), D. sp. z o.o., S. sp. z o.o., S. sp. z o.o., A sp. z o.o. (strona przedmiotowego postępowania), S. sp. z o.o., U. sp. z o.o., Q. sp. z o.o.; - D. sp. z o.o. (zarejestrowana odrębnie w ewidencji producentów), w której jak wskazano wyżej, wspólnikami byli P. M. oraz jego syn D., jest jedynym ujawnionym wspólnikiem dla 6 kolejnych spółek z ograniczoną odpowiedzialnością: T. sp. z o.o., K. sp. z o.o., Sz. sp. z o.o., T. sp. z o.o., D. sp. z o.o., E. sp. z o.o.; - w pozostałych spółkach wskazanych w zaprezentowanej wyżej tabeli, jednym ze wspólników jest P. M. lub (w trzech spółkach) R. M., a drugim wspólnikiem są zamiennie spółki z ograniczona odpowiedzialnością, zarejestrowane jako pierwsze (w roku 2005) tj.: E. sp. z o.o., K. sp. z o.o., E. sp. z o.o., M. sp. z o.o., P. sp. z o.o., a także K. S.A. Z analizy struktury własnościowej przedstawionych podmiotów (wnioskujących odrębnie o płatności w roku 2013, a następnie przejętych w ramach następstwa prawnego przez A sp. z o.o.) wynika, iż bezpośrednio jako wspólnicy występują: P. M., D. M. oraz spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (zarejestrowane w ewidencji producentów ARiMR w roku 2010 i od tego roku składające odrębne wnioski o przyznanie płatności) D. sp. z o. o., oraz Dz. sp. z o. o. Jednak z uwagi na skład własnościowy obu tych spółek, pośrednio, własność udziałów skupiła się głównie w rękach P. M., oraz w niewielkim wymiarze D. M. (syna P. M.). Zatem spółki te są jedynie inną formą prawną posiadanego przez P. M. gospodarstwa. Ponadto, wszystkie opisane podmioty wskazały jako swoją siedzibę B. ul. [...] - tożsamy z adresem zamieszkania P. M. lub też, w przypadku spółek zawiązanych w latach 2009-2010, ten sam adres tj. [...]. W praktyce taki sam był również zakres ich działalności. Ponadto, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, wykonawcą większości prac agrotechnicznych na deklarowanych w ciągu kolejnych lat gruntach rolnych była firma P. M. tj. N.., lub spółka G. sp. z o.o. (w której jak wskazano wyżej P. M. - pośrednio poprzez podmioty będące jej wspólnikami – miał większość udziałów). Wskazane podmioty w ramach świadczenia usług, każdorazowo udostępniały zarówno konieczne do wykonania prac maszyny rolnicze jak i pracowników. Przedmiotem prowadzonego przez organy ARiMR postępowania było ustalenie nie tyle praw własności, lecz faktycznego posiadania przez stronę niniejszego postępowania w roku 2013 gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku, oraz fakt rzeczywistego prowadzenia na nich odrębnego, samodzielnego gospodarstwa rolnego z uwzględnieniem uregulowań § 2 rozporządzenia ONW" zgodnie z którymi płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwanych dalej "działkami rolnymi", lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, wynosi co najmniej 1 ha, a (jak wskazano wyżej) rolnik oznacza osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego. który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym, co (jak również wskazano wyżej) oznacza wszystkie nieruchomości rolne będące w posiadaniu tego samego podmiotu. Organ odwoławczy wskazał, że również mechanizm deklaracji działek (objętych zaskarżoną decyzją) w latach 2005-2014 ilustruje, że co dwa lata zmieniały się podmioty deklarujące grunty rolne objęte przedmiotową analizą. W ciągu 9 lat grunty te deklarowało łącznie 22 podmioty (wyłączając osoby fizyczne i prawne nie związane z grupą podmiotów P. P. M.) tj. A sp. z o.o., S. sp. z o.o., P. sp. z o.o., N. sp. z o.o., I. sp. z o.o., M. sp. z o.o., R. sp. z o.o., N. sp. z o.o., T. sp. z o.o., P. s.c., W. s.c., W. s.c., Cz. s.c., D. s.c., S. s.c., B. s.c., N. s.c., M. sp. z o.o., E. sp. z o.o., K. sp. z o.o, K. C. sp. z o.o., oraz trzy osoby fizyczne - P. M., M. P., M. D. Nie zmienia to jednak faktu, że działalność rolna na przedmiotowych gruntach, zawsze nadzorowana (kontrolowana) była przez P. M. jako wspólnika wszystkich w/w podmiotów. Z powyższego wynika również, że analizowane działki były swobodnie przekazywane pomiędzy spółkami, które łączy wspólnik - P. M. W ocenie ARiMR, umowy przeniesienia posiadania przedmiotowych gruntów zawierane pomiędzy w/w podmiotami miały stanowić jedynie uzyskanie formalnego tytułu celem pozornego wydzielenia gruntów. Pomimo różnej formy organizacyjnej wymienionych podmiotów, to P. M. występował w ich imieniu w postępowaniach przed organami ARiMR. Świadczą o tym przede wszystkim zebrane w ramach prowadzonych postępowań dla w/w podmiotów dokumenty, oświadczenia, zeznania czy nawet odwołania od wydanych aktów prawnych lub skargi do sądów administracyjnych. Dodatkowo organ wskazał, że jak wynika z analizy dokumentów zgromadzonych w ramach wniosków o wpis do ewidencji producentów i dokonywanych w tej ewidencji zmian, dla wszystkich analizowanych podmiotów wskazano konto bankowe którego właścicielem był P. M. lub jego syn - D. M. Zatem środki pieniężne z tytułu płatności dla poszczególnych spółek, miały być przekazane na konto bankowe w/w osób. Znamiennym jest również - co zostało wykazane w skarżonej decyzji - że wszystkie analizowane podmioty, dokonały zmiany kont bankowych na własne, w podobnym okresie (ok. połowy 2013 roku), po podjęciu przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Białobrzegach postępowań wyjaśniających na okoliczność tworzenia sztucznych warunków (pierwsze wezwania na tą okoliczność wystosowano do poszczególnych spółek pod koniec 2012 roku). Organ II instancji podniósł, że w sprawie wykazano, iż nastąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej. Powyższe jest sprzeczne z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów. Narusza tym samym art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95. Podsumowując organ stwierdził, że w żaden sposób nie podważa obowiązującej w prawie polskim zasady odrębności podmiotów, jednak przy tak stworzonej strukturze własnościowej analizowanych podmiotów, nie jest możliwa ich odrębność gospodarcza. Zorganizowanie wielu spółek przez tych samych udziałowców jest zdarzeniem nienaruszającym żadnych przepisów krajowych, czy unijnych, jednakże ustalony i wykazany związek pomiędzy poszczególnymi spółkami wynikający z ich struktury własnościowej, a także prowadzenia przez wszystkie podmioty tego samego rodzaju działalności, w takiej samej lokalizacji, korzystając ze wspólnego zaplecza, parku maszynowego oraz kont bankowych prowadzi do stwierdzenia, iż zarówno A sp. z o.o. jak i podmioty których jest prawnym następcą tj. S. sp. z o.o., P. sp. z o.o., N. sp. z o.o., I. sp. z o.o., M. sp. z o.o., znajdując się w grupie osób fizycznych lub prawnych zawiązanych przez P. M. prowadzących jedno gospodarstwo, nie są rolnikami prowadzącymi odrębną od niego działalność rolniczą. Wręcz przeciwnie pozwala stwierdzić, iż stanowi sztuczne działanie P. M. w celu uzyskania nienależnych płatności poprzez obejście przepisów prawa. Jako takie należy rozumieć czynności, które jakkolwiek nie są prawnie zakazane, lecz podejmowane są dla osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Czyli z formalnego punktu widzenia nie budzą zastrzeżeń, jednak faktycznie, pod względem materialnym, służą realizacji celu zabronionego przez przepisy prawa. Uzasadniając oddalenie skargi spółki na powyższą decyzję WSA w Warszawie podkreślił, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w zaistniałym stanie faktycznym wystąpiły przesłanki do zastosowania przez organy obu instancji art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedury kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011, str. 8), skutkujące odmową przyznania przedmiotowej płatności. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał analizy przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 w obu aspektach: obiektywnym i subiektywnym, wskazując na ustalenia stanu faktycznego, że utworzona spółka nie posiada odrębnego kierownictwa, nie jest wyodrębniona pod względem technicznym i ekonomicznym, jest ściśle powiązana osobowo, rodzinnie i kapitałowo, nie prowadzi działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz. Została utworzona tylko w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne. Organy obu instancji, po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zasadnie, zdaniem Sądu, doszły do przekonania, że przedmiotowa spółka występując o przyznanie płatności na 2013 r., nie prowadziła samodzielnego gospodarstwa rolnego. Natomiast nie wyklucza to prowadzenia innej działalności. Zorganizowanie wielu spółek przez tych samych udziałowców jest zdarzeniem nienaruszającym żadnych przepisów krajowych, czy unijnych. Jednakże, ustalony i wykazany związek pomiędzy poszczególnymi spółkami wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej, tj. prowadzenia przez wszystkie podmioty tego samego rodzaju działalności, w takiej samej lokalizacji, korzystając ze wspólnego zaplecza, nie pozwala na przyjęcie stwierdzenia, iż (jak wskazuje reprezentant strony postępowania) działalność rolniczą w formie licznych spółek, których wspólnikiem był P. M. była uzasadniona okolicznościami ekonomicznymi. Ponieważ P. M. w prowadzonym postępowaniu nie wykazał aby uzyskał inna korzyść niż ta, którą miał uzyskać w postaci większej płatności poprzez ominiecie przepisów modulacyjnych, organy ARiMR uznały, że korzyść w postaci ominięcia przepisów modulacyjnych była jedyną uzyskana przez stronę. WSA stwierdził, że stworzenie sztucznych warunków skutkujących ominięciem modulacji jest sprzeczne z celem Wspólnej Polityki Rolnej, a więc również z zapewnieniem w ten sposób odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej. Poszczególne działania realizowane w ramach Wspólnej Polityki Rolnej winny zatem służyć realizacji wymienionych misji, to jest przyczyniać się do zapewnienia odpowiedniego standardu życia dla społeczności rolniczej, powyższe zapisano również w punkcie 25 preambuły rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku. Sąd podzielił stanowisko organów, iż aplikowanie o pomoc przez te same osoby w ramach kilku, kilkunastu spółek kapitałowych i osobowych należy postrzegać jako skierowane na ominięcie kwotowego limitu dofinansowania przysługującego jednemu beneficjentowi. Natomiast wyodrębnienie spółek miało na celu obejście przepisów prawa związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnych kwot wsparcia. Tym samym należało uznać, iż A spółka z o.o. oraz podmioty których następcą prawnym jest A spółka z o.o., składając wniosek o przyznanie płatności nie spełniły definicji rolnika, ponieważ gospodarstwo było w posiadaniu P. M. P. M. brał udział w załatwianiu wszystkich spraw prowadzonych dla strony niniejszego postępowania (jak i wszystkich innych w/w spółek), związanych zarówno z bieżącym funkcjonowaniem gospodarstw rolnych, co potwierdzają również, załączone przez stronę, protokoły z dokonanego obmiaru produkcji roślinnej oraz protokoły z inspekcji gospodarstwa rolnego, a także wszelkich spraw formalnych w kontaktach z ARiMR. WSA zaakcentował, że gospodarstwo należy rozpatrywać jako całość wszystkich gruntów będących przedmiotem posiadania, a nie są to poszczególne działki ewidencyjne. Natomiast programy są realizowane w gospodarstwach, a nie na poszczególnych działkach ewidencyjnych (które nie stanowią odrębnego gospodarstwa). Zdaniem Sądu, zgromadzona dokumentacja w sprawie wykazała, że to P. M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo A spółka z o.o. oraz podmiotów przejętych, zostało sztucznie utworzone w celu uzyskania wyższych płatności. Zatem przyznanie wnioskowanej płatności byłoby sprzeczne ze wskazanymi wyżej przepisami. Sąd stanął na stanowisku, że okoliczności te należy uznać za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW. Według WSA, organy zebrały kompletny, materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko sposobu tworzenia spółek, ale i porozumień w sprawie przeniesienia posiadania deklarowanych do płatności działek w okresie od 2005 r. do 2013 r. Przeanalizowały szczegółowo przedstawione w sposób tabelaryczny w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a w pełni zaakceptowane przez organ odwoławczy, istniejące powiązania osobowe, rodzinne, majątkowe, pełnione przez P. M. funkcje w spółkach, okoliczności podania w większości utworzonych spółkach (w 87 na 90) konta bankowego P. M. lub jego syna D. M., rejestracji tworzonych podmiotów na przestrzeni lat 2005 - 2013 pod kątem wskazywania siedziby spółek tożsamych z miejscem zamieszkania skarżącego. Poza tym P. M. poprzez firmę N. wykonywał usługi rolnicze na rzecz podmiotów, w których był wspólnikiem lub pełnił inną funkcję. Konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie do jednego gospodarstwa wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z przepisów. Zdaniem Sądu I instancji, prawidłowo oceniony został w sprawie również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem utworzenia których było wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznej z celami całego systemu wsparcia. Działalność spółki w istocie była prowadzona na rachunek P. M., choć pod względem formalnym ryzyko prowadzonej przez nią działalności, jak również przez inne spółki cywilne i spółki z o.o., tworzone przez P. M. oraz osoby powiązane z nim rodzinnie, obciążały te spółki. Wynikający w tej sprawie mechanizm działania wskazuje, zdaniem Sądu, na zamierzoną już w momencie powoływania spółek koordynację stworzenia sztucznych charakterem warunków wymaganych do otrzymania płatności. Sąd przypomniał, odwołując się w tym zakresie do stosowanych przepisów, że celem wsparcia z tytułu ONW jest zwrot podwyższonych nakładów, jakie ponoszą rolnicy gospodarujący na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wsparcie to zmierza do zachowania i utrzymania terenów wiejskich, z samej istoty skierowane jest do małych i średnich gospodarstw, niebędących w stanie ponieść zwiększonych kosztów samodzielnie. Cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są wskazane w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. L 277, s.1). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej. W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że cel popierania jakości życia na obszarach wiejskich, wskazany w art. 4 ust. 1 litera c) ww. rozporządzenia nie może być uznany za spełniony w sytuacji, gdy poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego są w kolejnych latach deklarowane przez kolejne podmioty, które swobodnie przenoszą między sobą posiadanie działek (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., w sprawie II GSK 2112/14 (publ. cbosa). Swoiste "multiplikowanie" spółek cywilnych i spółek prawa handlowego nie stanowi uzasadnionej okolicznościami formy prowadzenia działalności rolniczej, a jest przejawem działania nastawionego na uzyskanie płatności w wyższej niż dopuszczalna kwota i takie działania nie mogą być uznane za pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących kwestie wspierania rolników gospodarujących m. in. w programie rolnośrodowiskowym. Zatem stworzenie przez osoby powiązane rodzinnie i kapitałowo wielu spółek aplikujących o płatności tego samego rodzaju do deklarowanych przez nie nieruchomości rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, w systemie stawek degresywnych, a nawet zerowych po przekroczeniu określonej powierzchni gospodarstwa świadczy o wykreowaniu obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidujących te płatności. Istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się również np. w zbieżności ich adresów, istnieniu wspólnego dla wielu z nich konta bankowego, a także w "wymianie" między nimi działek zgłaszanych do płatności, świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem, aby istniały jakieś inne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności (por. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjny z 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 689/15). Według WSA, na podstawie materiału dowodowego zebranego w szczególności w oparciu o dane ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) organy zasadnie wywiodły, iż spółka nie była samodzielnym posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą deklarowane do płatności działki rolne, tylko P. M. jest posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, podzielonego pomiędzy poszczególne podmioty. To on prowadził działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek, uzyskiwał dochody i ponosił wydatki. Jednocześnie, zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał w toku postępowania administracyjnego, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Zdaniem WSA, uzasadnienie skarżącego prowadzenia działalności w ramach poszczególnych spółek względami ekonomiczno-organizacyjnymi nie ma oparcia w materiale dowodowym i jest niezrozumiałe wobec faktu posadowienia siedziby spółek w miejscu zamieszkania skarżącego, położenia zgłaszanych przez spółki działek do płatności (na terenie całej Polski). Z punktu widzenia racjonalnego gospodarowania i prowadzenia gospodarstwa, działki danego gospodarstwa winny stanowić zorganizowaną całość, ponieważ programy wsparcia są realizowane w gospodarstwach, a nie na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Sąd zauważył przy tym, że organy ARiMR nie kwestionują możliwości prawnego tworzenia wielu podmiotów w formie spółek cywilnych i spółek z o.o., prowadzących działalność gospodarczą polegającą np. na uprawie zbóż, warzyw, roślin przemysłowych i innych upraw rolnych, chowie i hodowli bydła. Jednak sam fakt powołania do bytu prawnego spółki oraz dopełnienie wpisu jej do rejestru producentów rolnych nie świadczy sam w sobie, że w zamiarze jej założycieli ma ona objąć faktycznie w posiadanie dane grunty i istotnie będzie prowadzić na nich realną produkcję rolną. Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego Sąd wskazał, że w toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji zwracał się do spółki z wezwaniem do złożenia wyjaśnień i dokumentów na potwierdzenie prowadzenia przez spółkę odrębnego gospodarstwa rolnego. W celu pozyskania dowodów ze źródeł osobowych wzywał także wskazanych przez beneficjenta świadków. Według WSA, organ odwoławczy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy złożony przez stronę oraz wynikający z danych dostępnych w ZSZiK, zgodnie z art. 80 k.p.a., nie przekraczając zasady swobodnej oceny dowodów. W ocenie Sądu przesłuchanie wnioskodawcy, członków jego rodziny oraz reprezentantów spółek utworzonych przez te podmioty uznać należy za działanie nieistotne z punktu widzenia tezy dowodowej weryfikowanej w toku postępowania wyjaśniającego. Treść wezwań kierowanych do strony postępowania wskazuje, że organy dokonywały prawidłowego wyboru środków dowodowych. Sąd wyjaśnił, że dokumentacja żądana przez organy jest środkiem dowodowym bezpośrednim w zakresie faktów objętych tezą dowodową. Dokumentacja, która wnioskodawca zobowiązany był przedstawić jest zwyczajnym, logicznym i zgodnym z zasadami doświadczenia życiowego elementem składowym prowadzenia odrębnej jednostki produkcyjnej, a przez to stanowi bezpośredni dowód takich okoliczności jak samodzielność jednostki produkcyjnej, która wyraża się niezależnością w zarządzaniu, niezależnością gospodarki finansowej oraz niezależnością techniczno – organizacyjną. To, że strona korzysta z prawa do polemiki ze stanowiskiem organu, ale nie wykonuje wyzwania do przedstawienia dowodów lub wykonuje wezwanie w ten sposób, ze nie wyczerpuje zagadnienia będącego teza dowodową, czy też nie dysponuje dowodami prowadzenia odrębnego gospodarstwa rolnego, a przez to nie może potwierdzić warunków aktualizujących uprawnienie do otrzymania płatności, w ocenie Sądu, nie uzasadnia zarzutu o wadliwości decyzji z powodu istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W odniesieniu do zgłoszonego w załączniku do protokołu wniosku skarżącej o wystąpienie ze sformułowanymi tam pytaniami prejudycjalnymi do TSUE, to zgodnie z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej Sąd stwierdził, że ma taki obowiązek jedynie wówczas, kiedy stwierdzi, że do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje Unii. W przekonaniu Sądu I instancji, w przedmiotowej sprawie nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wskazanych przepisów prawa unijnego art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. A sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości oraz uchylenia skarżonych aktów obu instancji. Względnie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W każdym z przypadków skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. Przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wobec błędnego przyjęcia przez Sąd, że ewentualna korzyść z tytułu dopłat byłaby sprzeczna z celami danego systemu wsparcia; 2. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie skutkujące pominięciem obligatoryjnego ustalenia, czy w przypadku gdyby spółka starała się tworzyć sztuczne warunki dla uzyskania pomocy z systemu wsparcia, wykluczałoby to osiągnięcie jakiegokolwiek celu tego wsparcia, a spółka uzyskałaby wyłącznie korzyść sprzeczną z celami tego systemu wsparcia; 3. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie błędne zastosowanie poprzez przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa, że skarżąca spółka nie prowadziła w istocie działalności rolniczej, a jej działalność w istocie była prowadzona na rachunek P. M., choć - zdaniem Sądu - ryzyko prowadzone działalności pod względem formalnym obciążało spółkę; 4. art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez jego błędną wykładnię, a następnie poprzez przyjęcie, że do oceny istnienia korzyści i zgodności tej korzyści z celami wsparcia (element obiektywny wg wyroku TSUE C-434/12), przy badaniu czy zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania wsparcia, konieczna jest ocena działania także na etapie tworzenia beneficjentów w ewentualnym celu uzyskania tej korzyści; 5. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (DZ.U.L 312 z 23.12.1995 r.) poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie; 6. art. 2 lit. 2a i 2b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego; 7. art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008 poprzez akceptację zastosowania przez organy w sprawie i jego niewłaściwą wykładnię, wobec naruszenia legalnych definicji rolnika i gospodarstwa rolnego gdy w sprawie ma zastosowanie definicja legalna zamieszczona w art. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009; 8. § 3 ust.3 Rozporządzenia ONW z dnia 11 marca 2009r. poprzez jego nieuprawnione zastosowanie 9. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w aspekcie błędnego zastosowania w niniejszej sprawie jego materialnoprawnych skutków. II. Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi, wbrew treści materiałów zebranych w aktach sprawy, co skutkowało nienależytym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, a także niezasadnym przyjęciem przez Sąd, że zostały stworzone sztuczne warunki dla otrzymania płatności z systemu wsparcia, uchybienie to miało więc istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80 i 107 § 3 k.p.a. i nieodniesienie się przez Sąd, w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skarżącego odnośnie potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego, co doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także nieprawidłowego sporządzenia uzasadnienia wyroku. Tylko przy prawidłowym, zgodnym z przywołanymi regułami, uzasadnieniu możliwe jest poznanie motywów wyroku oraz dokonanie ich oceny. Sąd powinien tak wytłumaczyć motywy rozstrzygnięcia, by w wyższej instancji mogła zostać oceniona jego prawidłowość. Uzasadnienie wyroku powinno zatem umożliwiać jego kontrolę. Wada ta stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia; 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. i 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez ustalenie przez Sąd stanu faktycznego sprawy niezgodnie z rzeczywistością zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w sposób naruszający zasadę swobodnej oceny dowodów. Wada ta stanowi naruszenie artykułów 133 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a., które w sposób oczywisty mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia; 4. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd wadliwych własnych ustaleń stanu faktycznego p.p.s.a. - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 k.p.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu dowodowym, tj. art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym akceptacji przez Sąd pominięcia żądań dowodowych strony; 6. art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niespostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, iż skarżąca spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadanie oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznym działaniach celem zwiększenia płatności; 7. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w sytuacji, gdy Sąd nie dokonał jakichkolwiek ustaleń co do sprzeczności korzyści skarżącego z celami danego systemu wsparcia, szczególnie poprzez pominięcie argumentów wskazanych przez skarżącego w załączniku do protokołu z rozprawy p.p.s.a. - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 8. art. 21 ówcześnie obowiązującej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego niezastosowanie i poprzez akceptację przez Sąd braku wypełnienia przez organ wyraźnie złożonego przez skarżącego w postępowaniu żądaniu zapewnienia mu udziału w postępowaniu, poprzez akceptację przez Sąd braku wypełnienia przez organ obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie w szczególności zapewnienia możliwości złożenia wniosków i zastrzeżeń w sprawie, a także poprzez akceptację przez Sąd braku wypełnienia przez organ obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie po przez uznanie że organy były zwolnione z obowiązku przeprowadzenia żądanych dowodów , w tym z opinii biegłego - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 9. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 7, 75, 77 § 1 i 2, 78 i 80 k.p.a., poprzez brak właściwej kontroli legalności ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy oraz błędne przyjęcie przez Sąd tychże wadliwych ustaleń organu za własne - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 10. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi oraz przyjęcie, że nastąpił sztuczny podział gospodarstwa w sytuacji, gdy spółka rzeczywiście objęła grunty swego gospodarstwa zgłoszone do dopłat w wyłączne posiadanie i użytkowanie rolnicze - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 11. art. 134 p.p.s.a. poprzez niespostrzeżenie, że z dowodów w sprawie zebranych wynika, iż spółka rzeczywiście objęła w wyłączne posiadania oraz rolnicze użytkowanie wszystkie grunty swego gospodarstwa zgłaszanego do dopłat, że prowadziła działalność rolniczą w zgłoszonym gospodarstwie na własny rachunek, rzecz i ryzyko. Tym samym chybiona była teza o sztucznym podziale gospodarstwa - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 12. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów polegające na arbitralnej i dowolnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 13. art. 133 § 1 i art. 134 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy z pominięciem części zarzutów skargi i pism procesowych w tym załącznika do protokołu rozprawy - co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 14. art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez brak wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w sytuacji gdy odpowiedź na pytania które pojawiły się w toku sprawy było niezbędne dla jej rozstrzygnięcia, a przyjęta przez Sąd wykładnia art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 była sprzeczna z wyrokiem TSUE C-434/12 - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W piśmie procesowym z 26 października 2020 r. skarżąca przedstawiła dodatkowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych wnosząc jednocześnie o odroczenie rozprawy celem podjęcia uchwały przez skład siedmiu sędziów NSA, dotyczącej oceny sztucznych warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 przez pryzmat prowadzonego przez organ postępowania dowodowego w tej mierze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku z wnioskiem strony zawartym w skardze kasacyjnej o rozpoznanie sprawy na rozprawie na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w związku z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie jest ona zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie w odniesieniu do tych zarzutów motywów rozstrzygnięcia. Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, niemniej jednak kluczowe dla rozpoznania tej sprawy jest rozstrzygnięcie czy w okolicznościach sprawy organ prawidłowo uznał, że wnosząca skargę kasacyjną (wraz z kilkudziesięcioma innymi podmiotami) uczestniczyła w mechanizmie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania pomocy finansowej na wspieranie gospodarowania na obszarach górskich na rok 2012. Zdaniem strony organ nie wykazał, aby utworzenie gospodarstwa rolnego miało na celu wyłącznie uzyskanie płatności, natomiast przeciwnego zdania jest organ i Sąd I instancji, który oddalił skargę. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że zgodnie z art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 1 – 4 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich ( Dz. U. Nr 64, poz.427 ze zm., dalej: ustawa PROW) do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Powyższe oznacza, że ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu ogólnoadministracyjnym – zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Wobec czego organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także do udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz – do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz do udzielenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Przeprowadzone przez organ postępowanie odpowiada tym wymogom. Organ mimo tak rozłożonego ciężaru dowodu przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które zakończyło się wydaniem decyzji odmawiającej przyznania płatności. Rozstrzygnięcie to zostało oparte na ustaleniach z których wynika, że wnosząca skargę kasacyjną w rzeczywistości nie prowadziła wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego. Gospodarstwo to wchodziło de facto w skład bliżej nieokreślonego gospodarstwa rolnego prowadzonego przez P. M., skupiającego kilkadziesiąt gospodarstw rolnych, o różnej strukturze organizacyjnej (osoby fizyczne, spółki cywilne i spółki kapitałowe). Formalnie były one zarządzane przez różne osoby, a faktycznie – przez P. M. lub członków jego najbliższej rodziny. Organ ustalił też, że to P. M. uzyskiwał z tego tytułu przychody oraz ponosił z tym związane wydatki. Z danych z ewidencji producentów w ZSZiK, z KRS i CEiDG wynika, że między tymi gospodarstwami istniały powiązania o charakterze osobowym (przez P. M., R. M., D. M. oraz przez kilka innych osób), organizacyjnym (jeden rachunek bankowy dla większości podmiotów należący do P. M. oraz w nielicznych przypadkach – do osób mu bliskich, jeden adres siedziby dla większości podmiotów będący adresem zamieszkania P. M.), a także technicznym (prace rolne był wykonywane przez N. zarządzanej przez P. M. lub G. sp. z o.o., w której P. M. miał pośrednio większość udziałów). Poszczególne działki rolne były deklarowane w kolejnych latach przez spółki z tego kręgu i P. M., przy czym potwierdzeniem ewentualnego przeniesienia posiadania działek rolnych były oświadczenia, składane przez te same osoby. W okresie od 2005 do 2014 zmieniały się podmioty deklarujące grunty rolne objęte przedmiotową analizą. Przy czym działalność rolna na tych gruntach była nadzorowano (kontrolowana) przez P. M. Dokonane przez organ ustalenia nie naruszają reguł postępowania administracyjnego, a wskazane powyżej okoliczności potwierdzają, że celem "prowadzenia działalności rolniczej", rozproszonej w ramach kilkudziesięciu, podmiotów nie była realizacja WPR, a jedynie uzyskanie płatności, w wysokości wyższej niż należna, czemu miał służyć stworzony przez P. M. mechanizm. Stworzenie wielu gospodarstw rolnych bez uzasadnionej przyczyny, których powierzchnia łączna przekraczała zdecydowanie dopuszczalną powierzchnię do uzyskania poszczególnych płatności, jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości, co jest sprzeczne z założeniami WPR. Stworzenie przez P. M. tak wielu gospodarstw rolnych należy więc postrzegać wyłącznie jako chęć ominięcia wprowadzonych przepisami ograniczeń, a nie jako sposób realizacji zadań gospodarczych zapisanych we WPR. Tym bardziej, że wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała przyczyn, dla których była prowadzona działalność rolnicza w formie wielu odrębnych podmiotów gospodarczych, powiązanych ze sobą przez osobę P. M. jako zarządzającego. Nie wyjaśniła też powodów, dla których siedzibę większości podmiotów był adres zamieszkania P. M. Skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła też przyczyn, dla których był prowadzony jeden wspólny rachunek bankowy. Nie uzasadniła też, w sposób racjonalny, dlaczego uprawa gruntów rolnych odbywała się przy pomocy sprzętu rolniczego należącego do jednego czy dwóch podmiotów z tej grupy, pomimo że grunty te było położone w różnych regionach Polski. Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania. Organ przeprowadził postępowanie zgodnie z regułami obowiązującymi w tym postępowaniu, zaś Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. Sporządzone przez Sąd uzasadnienie wyroku odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Dokonanie odmiennej, od oczekiwań wnoszącej skargę kasacyjną, oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz podjętego przez organ rozstrzygnięcia nie oznacza, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że wobec oddalenia zarzutu procesowego podstawą oceny zarzutu materialnego był stan faktyczny, jaki został przyjęty przez Sąd I instancji przy orzekaniu, a z którego wynika, że wnosząca skargę kasacyjną wraz z innymi podmiotami gospodarczymi stworzyła sztuczne warunki uzyskania płatności rolnych. Za niezasadny należało więc uznać zarzut naruszenia art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, a w konsekwencji również zarzut naruszenia § 3 ust. 3 rozporządzenia MRiRW z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie płatności ONW Wprowadzona art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 generalna klauzula pozwala na podejmowanie przez właściwe organy krajowe działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i otrzymania tej płatności wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Również zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Uznanie, że doszło do naruszenia wskazanych wcześniej przepisów wiązałoby się z przyznaniem racji wnoszącej skargę kasacyjną, że utworzenie kilkudziesięciu gospodarstw rolnych przez de facto jedną osobę nie miało na celu otrzymania wyłącznie płatności rolnych w zawyżonych wysokościach, co z kolei stałoby w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami krajowymi i unijnymi, a także ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i jego swobodną oceną. Utworzenie kilkudziesięciu gospodarstw rolnych, powiązanych ze sobą osobowo, kapitałowo, organizacyjnie i technicznie, a następnie złożenie kilkudziesięciu odrębnych wniosków o przyznanie płatności rolnych na poszczególne działki rolne, z pominięciem modulacji, która ogranicza przyznanie pomocy ze względu na powierzchnię gruntów rolnych wskazuje na stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnych. Bez znaczenia pozostaje bowiem to, że wnosząca skargę kasacyjną formalnie mogła wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo oraz to, że posiadała wyodrębnienie organizacyjno-prawne. Nie wyklucza to bowiem tego, przy zaistnieniu dodatkowych okoliczności, że mamy do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane ((por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52 – 53)). Wbrew twierdzeniom wnoszącej skargę kasacyjną ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jego pozycję na rynku rolnym, jego relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku. Ocena ta powinna również uwzględniać charakter zadań jakie mogą być finansowane z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich (na podstawie krajowych planów strategicznych rozwoju obszarów wiejskich) i powinna niewątpliwie łączyć się z oceną dokonywaną w pozostałych płatnościach rolnych i obowiązujących tam modulacji za dany okres. Jak wynika z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 głównym zadaniem w perspektywie 2007 – 2013 wsparcia finansowego z budżetu UE jest przyczynienie się do osiągnięcia celów, takich jak: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej, zgrupowanych wokół czterech osi, określonych w tytule IV tego rozporządzenia. Żaden ze wskazanych powyżej celów nie dotyczył takich działań jak te, które zostały wykazane w tej sprawie, ani też nie pozwalał na finansowanie działań z ominięciem wprowadzonej modulacji. Zasadniczym celem wsparcia jest bowiem pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Stąd też wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej wskazane wcześniej przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów zgrupowanych wokół czterech osi wsparcia. Można założyć, że gdyby nie było takiego wsparcia finansowego ze strony Państwa czy UE, to działalność byłaby prowadzona w ramach jednego podmiotu (gospodarstwa rolnego) a nie – kilkudziesięciu podmiotów gospodarczych. Tak więc, mimo że działania polegające na utworzeniu wielu podmiotów, posiadanie gruntów rolnych, czy też powierzenie wykonania prac rolnych innemu podmiotowi są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą one być skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które wykluczają przyznawanie płatności podmiotom, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty te, ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy nie tylko w zakresie rolnictwa. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 2 lit. a) i b) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (("Do celów niniejszego rozporządzenia mają zastosowanie następujące definicje: a) "rolnik" oznacza osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą; b) "gospodarstwo" oznacza wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego (...)")) i powiązany z nim zarzut naruszenia art. 2 rozporządzenia 1166/2008. Nie można bowiem podzielić poglądu wnoszącej skargę kasacyjną, co do naruszenia przez Sąd I instancji legalnej definicji "rolnika" i "gospodarstwa rolnego". Przyjęcie przez organ, co zaakceptował Sąd I instancji, że wnosząca skargę kasacyjną nie spełnia warunków dla uzyskania pomocy, w związku z ustaleniem, że strona podjęła działania w celu stworzenia sztucznych warunków otrzymania płatności rolnych, nie podważa wskazanych definicji. Organ dokonał jedynie oceny, czy oprócz spełniania wymogów formalno-prawnych producent rolny spełnił też wymogi materialne do uzyskania płatności. Dokonana przez Sąd I instancji ocena zaskarżonego wyroku w zakresie prawa materialnego jest także po myśli powołanego w skardze kasacyjnej wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12, w którym TSUE dokonując wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 orzekł, że: 1) przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku. Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie brak było podstaw do wystąpienia do TSUE z pytaniem prejudycjalnym. Wypada bowiem przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Samo podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania. Sąd ostatniej instancji może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do TSUE z wnioskiem o rozpatrzenie pytania. W przypadku, gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do TSUE. Wypada jednak wskazać, że z art. 267 TFUE wynika obowiązek przedstawienia pytania prawnego (prejudycjalnego) w przypadku, gdy według sądu krajowego do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje Unii. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła taka sytuacja. W kwestii wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 TSUE wyraził już pogląd, czego dowodem jest powołany wcześniej wyrok w sprawie C – 434/12. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł też podstaw do odroczenia posiedzenia celem skierowania do składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosku o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego w kwestii "oceny sztucznych warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 przez pryzmat prowadzonego przez organ postępowania dowodowego w tej mierze". Po pierwsze, sądy krajowe nie są uprawnione do dokonywania wykładni prawa unijnego. Po drugie, wskazana przez wnoszącą skargę kasacyjną "rozbieżność" w orzecznictwie nie jest zdaniem Sądu rezultatem odmiennego rozumienia art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, nadanego wyrokiem TSUE w sprawie C – 434/12, co raczej różnych stanów faktycznych i ich oceny w kontekście tego przepisu. A to nie mieści się w zakresie art. 187 § 1 p.p.s.a. W przepisie tym jest mowa o takich zagadnieniach prawnych, których wyjaśnienie ma zasadnicze znaczenie przy rozstrzyganiu konkretnej sprawy. Wobec tego zagadnienie prawne formułowane w indywidualnej sprawie musi być ściśle związane pod względem faktyczno-prawnym ze sprawą, a nie innymi sprawami. Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Tym samym, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (jt. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842). O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 360 złotych obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu będącego radcą prawnym orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).