II OSK 1885/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. i Ł. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 23/21 w sprawie ze skargi J. S. i Ł. S. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 października 2020 roku, Nr ..., znak: ... w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 23/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę J. S. i L. S. na decyzję Nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 30 października 2020 roku, w przedmiocie nakazu rozbiórki. W skardze kasacyjnej J. S. i L. S. zaskarżyli powyższy wyrok w całości. I. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to przez naruszenie: 1. art. 76 § 1 k.p.a. przez uznanie, że protokół kontroli z dnia 18 grudnia 2018r. stanowi urzędowy dowód statusu skarżących jako inwestorów w rozumieniu art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i: a. uznanie, że protokół kontroli z dnia 18 grudnia 2018 r. stanowi wystarczający dowód statusu skarżących jako inwestorów w rozumieniu art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlane, b. niewyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności w celu ustalenia daty powstania budowli będących przedmiotem niniejszego postępowania, ich inwestora, jak również okoliczności posiadania przez skarżących tytułu prawnego uprawniającego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co doprowadziło do nieuprawnionego uznania, że w sprawie zaszły przesłanki do zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to: 1. art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przez nakazanie rozbiórki obiektów wymienionych w treści decyzji pomimo braku przesłanek do wydania decyzji w tym przedmiocie, 2. § 6 ust.3 pkt 2 lit c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S." w zw. art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przez niezakwalifikowanie pięciu obiektów budowlanych o konstrukcji drewnianej do kompleksu leśnego, co doprowadziło do nieuprawnionego uznania, że w sprawie zaszły przesłanki do zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, 3. art. 52 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że skarżący są wspólnie i każdy z osobna inwestorami, na których nakłada się obowiązek rozbiórki. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Niezasadne okazały się zarzuty sformułowane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., dotyczące przepisów art. 76 § 1 k.p.a. (pkt I.1) oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. (pkt II.2). Mając na uwadze podjęte w sprawie czynności wyjaśniające oraz zgromadzony w aktach materiał dowodowy, zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że organy obu instancji przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami określonymi wyżej wymienionymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W rezultacie zasadnie Sąd Wojewódzki zaakceptował ustalenia faktyczne, przyjęte w decyzjach jako podstawa rozstrzygnięć podjętych przez organy obu instancji. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, zawarte w protokole kontroli z 18 grudnia 2018 r. dane dotyczące inwestorów przedmiotowych obiektów oraz daty ich budowy nie wymagały dalszej weryfikacji dowodowej. Jak trafnie zaznaczył Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, protokół został podpisany przez kontrolujących i skarżących bez zastrzeżeń i uwag. Strony postępowania nie przedstawiły żadnych dowodów mogących podważyć moc dowodową protokołu, który jest dokumentem urzędowym i na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Ponadto zauważyć trzeba, że skarżący w złożonym odwołaniu nie kwestionowali ustaleń organu powiatowego co do ich statusu jako inwestorów, ani też daty realizacji przedmiotowych obiektów budowlanych. Tym samym nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, skoro istotne okoliczności faktyczne sprawy były wyjaśnione. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu, organ powiatowy wyjaśnił również kwestię tytułu prawnego do nieruchomości (działki ew. nr [...]) zabudowanej przedmiotowymi obiektami budowlanymi. Mianowicie ze znajdującego się w aktach wypisu księgi wieczystej wynika, że skarżący nie są właścicielami wymienionej działki gruntowej, a uwidocznieni właściciele stali się stronami prowadzonego postępowania. Okoliczność, iż skarżący nie dysponowali tytułem prawnym do nieruchomości zabudowanej przez nich samowolnie nie stanowiła przeszkody do nałożenia nakazu rozbiórki na skarżących jako inwestorów, stosownie do art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: Prawo budowlane). Przechodząc zatem do zarzutu kasacyjnego odnoszącego się do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (pkt II.3) należy stwierdzić, że wymienione przepisy zostały w sprawie właściwie zinterpretowane i zastosowane. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że w myśl regulacji art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego należało obowiązkiem rozbiórki obciążyć sprawców samowoli budowlanej, a więc skarżących, jako inwestorów, którzy dysponują przedmiotowymi obiektami, co ważne – o konstrukcji drewnianej, nietrwale połączonej z gruntem. Z uwagi na taki charakter spornej zabudowy, jak też brak zastrzeżeń ze strony właścicieli nieruchomości co do nakazanej rozbiórki, kwestia wykonalności decyzji nie wymagała dalszych wyjaśnień w sprawie. Słusznie Sąd Wojewódzki zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że w toku całego postępowania administracyjnego i sądowego, żaden z właścicieli nieruchomości zabudowanej spornymi obiektami nie dał żadnego powody, by poddać w wątpliwość wykonalność decyzji w zakresie nakazu rozbiórki. Ponadto prawidłowo Sąd Wojewódzki przyjął, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, obowiązek rozbiórki należało w pierwszej kolejności kierować do inwestora, który posiada uprawnienie do władania obiektem budowlanym. Odnosząc się do szerokiej argumentacji przytoczonej w skardze kasacyjnej, stwierdzić należy, że brak tytułu prawnego do dysponowania przez skarżących nieruchomością na cele budowlane nie miał istotnego znaczenia w okolicznościach niniejszej sprawy. Podkreślić trzeba, że z treści art. 52 Prawa budowlanego wynika wyraźnie możliwość zaadresowania nakazu rozbiórki do inwestora, niebędącego jednocześnie właścicielem nieruchomości, na której znajduje się obiekt zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. W orzecznictwie wskazuje się, że prawidłowość wyboru adresata decyzji nakazującej rozbiórkę powinna być oceniona z uwzględnieniem indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy. Zasadniczo przyjmuje się, że nakaz rozbiórki powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej i posiada tytuł prawny do nieruchomości. W określonych sytuacjach adresatem decyzji może zostać inwestor niebędący właścicielem nieruchomości, gdy pobudował obiekt samowolnie bez zgody właściciela bądź np. w przypadku, gdy właściciel nieruchomości nie kwestionuje wykonania rozbiórki danego obiektu przez inwestora (por. wyroki NSA z dnia: 22 lutego 2017 r. II OSK 1479/15, 18 października 2018 r. II OSK 2623/16, 23 lipca 2009 r. II OSK 1234/08, 12 marca 2020 r. II OSK 1219/18, 17 lutego 2022 r. II OSK 720/19). Zaznaczyć warto, że ukształtowana we wcześniejszym stanie prawnym wykładnia art. 52 Prawa budowlanego znajduje potwierdzenie w aktualnym brzmieniu art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego (obowiązującym od 19 września 2020 r.), z którego wynika, że zasadniczo adresatem m.in. nakazu rozbiórki jest inwestor, a tylko wówczas, gdy wykonanie decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązek ten nakłada się na właściciela lub zarządcę. W niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone okoliczności wskazujące na to, że wykonanie nakazu rozbiórki przez inwestorów nie będzie możliwe. Tym samym zarzut kasacyjny dotyczący tego zagadnienia okazał się chybiony. Nietrafnie podniesiono również zarzut dotyczący przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, powiązanego dodatkowo z przepisem § 6 ust. 3 pkt 2 lit. c) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] 2014 r.). Wbrew twierdzeniom skarżących Sąd Wojewódzki kontrolując zaskarżoną decyzję nie pominął faktu, że przedmiotowe obiekty budowlane zrealizowane zostały w okresie ok. 2008 – 2009 r., a zastosowany w sprawie plan miejscowy uchwalony został w 2014 r., a więc po zakończeniu robót budowlanych. Już organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił w odpowiedzi na zarzut odwołania, że badając okoliczności umożliwiające zalegalizowanie obiektu w trybie art. 48 Prawa budowlanego, organ zobowiązany jest do stosowania aktualnie obowiązujących przepisów prawa, w tym również obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd Wojewódzki, akceptując stanowisko organu, zaznaczył trafnie, że kwestię zgodności z planem zrealizowanych samowolnie robót budowlanych ustala się zasadniczo na dzień wydania decyzji. W skardze kasacyjnej tej oceny prawnej nie podważono. Natomiast podniesiono zarzut naruszenia § 6 ust. 3 pkt 2 lit. c) Uchwały w przedmiocie planu miejscowego przez "niezakwalifikowanie pięciu obiektów budowlanych o konstrukcji drewnianej do kompleksu leśnego". Odnosząc się do tego zarzutu należy zwrócić uwagę, że według treści § 6 ust. 3 pkt 2 lit. c) planu – dla terenu lasów (oznaczonych symbolem 2.ZL/ZP) ustalono, że obowiązuje zakaz budowy obiektów budowlanych, w tym obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie zgodnie z przepisami odrębnymi, za wyjątkiem (a), (b), c – urządzeń turystycznych, realizowanych jako ciągi spacerowe (ścieżki piesze), urządzone miejsca do odpoczynku, altany leśne i zadaszenia. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, w tym dokumentacji zdjęciowej oraz szkicu przedstawiającego usytuowanie spornych obiektów, trudno wywieść, aby przedmiotowe pomieszczenia gospodarcze oraz służące do hodowli ptaków – mogły być zakwalifikowane do obiektów wymienionych w przytoczonym wyżej przepisie planu miejscowego. W szczególności gabaryty, konstrukcja i przeznaczenie spornych obiektów wyłączają możliwość zaliczenia ich do: "urządzeń turystycznych", czy "urządzonych miejsc do odpoczynku, altan, zadaszeń". W rezultacie zarzut naruszenia § 6 ust. 3 pkt 2 lit. c) w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego uznać należało za nietrafny, zwłaszcza iż sama treść zarzutu (pkt II.2) nie koresponduje z powołanym przepisem uchwały w sprawie planu miejscowego. Dodatkowo należy wskazać, że brak w podstawach kasacyjnych zarzutów odnoszących się do pozostałych regulacji ustanowionych w planie miejscowym sprawił, że nie podlegała weryfikacji ocena Sądu Wojewódzkiego w przedmiocie zastosowania w sprawie ustaleń z § 6 ust. 3 pkt 1, pkt 2 lit. a) bądź § 4 ust. 13. Zaznaczyć również trzeba, że istota postępowania legalizacyjnego polega na badaniu, czy zrealizowane bez pozwolenia lub zgłoszenia roboty budowlane są dopuszczone ustaleniami obowiązującego planu, tymczasem w niniejszej sprawie wykazano, że przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie lasów położonych w granicach otuliny T. Parku Narodowego, na którym obowiązuje zakaz budowy obiektów budowlanych, z wyłączeniami nieznajdującymi zastosowania w rozpatrywanym przypadku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki słusznie zwrócił uwagę, że w trakcie postępowania administracyjnego skarżący nie przedstawili żadnych dokumentów wykazujących zgodność przedmiotowych obiektów z ustaleniami obowiązującego planu. Z podanych przyczyn nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy dokument przedłożony na etapie postępowania kasacyjnego, konkretnie pismo Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Z. z dnia 2 maja 2022 r. Z tych wszystkich względów, prawidłowa okazała się ocena Sądu Wojewódzkiego, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy spełnione zostały przesłanki do orzeczenia nakazu rozbiórki, stosownie do art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, wobec niedopuszczalności legalizacji przedmiotowych obiektów. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 6