I OW 43/20

SENTENCJA Dnia 27 października 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Wójtem Gminy K. a Prezydentem Miasta S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.L. o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej postanawia: wskazać Wójta Gminy K. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 18 lutego 2020 r. Wójt Gminy K., reprezentowany przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w K., wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu o właściwość między Wójtem Gminy K. a Prezydentem Miasta S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy z wniosku J. L. o skierowanie do Domu Pomocy Społecznej w K. W uzasadnieniu wniosku Wójt Gminy K. stwierdził, że J. L.(wnioskodawca) przebywał na terenie Miasta S. do czasu umieszczenia go w Domu Pomocy Społecznej [..] w K., gdzie znajdował się od listopada 2018 r. do lipca 2019 r. Po wyjściu na przepustkę, zrezygnował z pobytu w DPS i przebywał na terenie S. Tam też posiada lekarza rodzinnego, a do czasu uzyskania uprawnienia do świadczenia emerytalnego pobierał zasiłek wypłacany przez MOPR w S. Świadczy to o jego związku emocjonalnym i zamiarze przebywania na terenie S. z tego względu, że jego interesy życiowe koncentrują się w tym miejscu. Właściwym organem w sprawie powinien być zatem na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej Prezydent Miasta S. Pismem z dnia 30 kwietnia 2020 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [..] zawiadomił Naczelny Sąd Administracyjny o śmierci wnioskodawcy w dniu 10 kwietnia 2020 r., załączając odpis skrócony aktu zgonu. W odpowiedzi na wezwanie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy w związku ze śmiercią wnioskodawcy Wójt Gminy [..] cofa wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, organ odpowiedział, że w dalszym ciągu prosi o rozpatrzenie wniosku przez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne, zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie natomiast z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w powołanym art. 4 p.p.s.a. Podnieść na wstępie należy, że w przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki umorzenia postępowania przed NSA z uwagi na śmierć wnioskodawcy, ponieważ sprawa o skierowanie do domu pomocy społecznej została wszczęta przed organami samorządowymi, a te nadal pozostają w sporze. Umorzenie byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby wnioskodawca, tj. Wójt Gminy K. skutecznie cofnął wniosek (art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.), czego nie uczynił. Natomiast art. 161 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania. Postępowanie sądowoadministracyjne w tej sprawie ma za przedmiot jedynie rozstrzygnięcie sporu o właściwość, nie dotyczy więc kwestii merytorycznych lub formalnoprawnych w sprawie zawisłej przed organami. Postępowanie w sprawie administracyjnej, które dotyczyłoby praw osobistych strony zmarłej w toku postępowania, może z tej przyczyny zostać umorzone przez właściwy organ administracji (por. postanowienia NSA: z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OW 65/13 oraz z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I OW 193/13). W przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki zawieszenia postępowania, przewidziane w art. 124 § 1 pkt 1 oraz art. 124 § 3 p.p.s.a. Tym samym sprawę należy rozpatrzyć merytorycznie celem wskazania organu właściwego do zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem J. L. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Zasadą jest, iż o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony (art. 101 ust. 1 u.p.s.). Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątki. Gdy stroną jest osoba bezdomna w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jej zameldowania na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). W przypadku osoby bezdomnej z oczywistych względów nie może być bowiem mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala się jej status, a gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2007 r., I OW 109/06, publ. LEX nr 344927, i z 4 lipca 2008 r., I OW 30/08, publ. LEX nr 494312). Z kolei we wszystkich przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 103 ust. 3 u.p.s.). Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego. Art. 25 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025) przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie koncentracji aktywności życiowej w określonej miejscowości. W konsekwencji tego należy zauważyć, iż może dojść do rozpadu jedności miejsca zameldowania i miejsca zamieszkania. Osoba zameldowana w jednym miejscu może zamieszkiwać w innym miejscu, w którym koncentruje się całość jej istotnych spraw życiowych, nie dokonując obowiązku meldunkowego, tj. wymeldowania się z poprzedniego miejsca pobytu stałego i zameldowania w nowym miejscu pobytu stałego. Z kolei w art. 101 ust. 2 u.p.s. ustawodawca określił właściwość miejscową organu w odniesieniu do osób bezdomnych. Definicja legalna osoby bezdomnej uregulowana została w art. 6 pkt 8 u.p.s., zgodnie z którym bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powołany przepis przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie (łącznie). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że wnioskodawcę uznać należało za osobę bezdomną w rozumieniu art. 8 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej. W piśmie z dnia 19 września 2018 r. wnioskodawca zwrócił się do MOPS w S. o skierowanie go do domu pomocy społecznej i oświadczył, że jest emerytem, posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, nie ma aktualnie stałego zameldowania. Zarówno z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z wnioskodawcą, z zaświadczeń lekarskich o stanie zdrowia wnioskodawcy oraz pozostałych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że przed śmiercią był on osobą bezdomną. Decyzją z [.] listopada 2018 r. Prezydent Miasta S. umieścił wnioskodawcę w Domu Pomocy Społecznej "[..]" w K. Wnioskodawca od dnia 25 czerwca 2019 r. zrezygnował z pobytu w Domu Opieki i opuścił placówkę. Swoją decyzję potwierdził pismem z dnia 2 lipca 2019 r., w którym poinformował DPS [..] że podczas pobytu w domu opieki jego sytuacja zdrowotna polepszyła się, poradzi sobie w środowisku i nie potrzebuje już pomocy w podstawowych czynnościach życiowych. Decyzją z [..] lipca 2019 r. Prezydent Miasta S. uchylił decyzję z dnia [.] listopada 2018 r. dotyczącą skierowania wnioskodawcy do Domu Opieki i ustaleniu odpłatności za pobyt w tym miejscu. W treści decyzji organ stwierdził, że zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy aktualnie przebywał wtedy w S. i nocował u znajomych przy ul. [.]. Po opuszczeniu Domu Opieki wnioskodawca nie posiadał zatem własnego miejsca zamieszkania ani adresu stałego meldunku, z tej przyczyny uznać go należało za osobę bezdomną. Właściwość organu pomocy społecznej w przypadku osoby bezdomnej określa art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Z aktu udostępnienia danych jednostkowych PESEL wynika, że ostatnim adresem zameldowania na pobyt stały wnioskodawcy były [..]. Z tych przyczyn za organ właściwy w sprawie należało uznać na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej Wójta Gminy [..]. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 p.p.s.a.