II SA/Gl 888/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Miasta R. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za usługi wodne oddala skargę. UZASADNIENIE Informacją roczną z dnia 27 lutego 2020 r., wydaną na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.), Dyrektor Zarządu Zlewni w G. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ustalił dla Miasta R. opłatę stałą za usługi - odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. w wysokości 76,00zł. Wskazano, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach płatnych każda po 19,00 zł każda, za I kwartał w terminie do 30 kwietnia 2020 r., za II kwartał - do 31 lipca 2020 r., za III kwartał - do 31 października 2020 r. a za IV kwartał - do 31 stycznia 2021 r. na wskazany rachunek bankowy. Pismem z dnia 9 marca 2020 r. strona złożyła reklamację odnoszącą się do ustalonej wysokości opłaty stałej za usługi wodne, podnosząc, że do obliczenia wysokości opłaty podano czas wyrażony w dniach - 366 dni, natomiast z danych meteorologicznych wynika, że średnioroczna ilość dni z opadem dla miasta R. wynosi 167 dni. Z uwagi na powyższe wniosła o skorygowanie przedmiotowej opłaty. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 4, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego określił Miastu R. za okres 1 stycznia 2020 r. – 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 76,00zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych. W uzasadnieniu podano, że "czas wyrażony w dniach" w opłacie stałej należy rozumieć jako ilość dni w roku, czyli co do zasady - 365 dni (w przypadku roku przestępnego - 366 dni). Zgodnie z art. 271 ust. 1 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej m.in. za oprowadzenie do wód - wód opadowych i roztopowych "ustalają Wody Polskie w formie informacji rocznej". Oznacza to, że opłata stała ustalana jest dla każdego roku osobno i obejmuje okres całego roku kalendarzowego. Z kolei art. 271 ust. 6 Prawa wodnego stanowi, że podmiot zobowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych, nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. Skoro zatem opłata ustalona jest w formie informacji rocznej i podzielona jest kwartalnie na 4 części, to oczywistym jest, że odnosi się do jednego roku, czyli jako podstawę opłaty należenia należało przyjąć 365 dni. Skargę na powyższą decyzję wniosło, reprezentowane przez pełnomocnika, Miasto R. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 271 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 271 pkt 3 i art. 2 poprzez błędną wykładnię w zakresie pojęcia "czas wyrażony w dniach", uzasadnioną przez organ brakiem określenia w pozwoleniu wodnoprawnym, udzielonym przez Prezydenta Miasta J. z dnia 15 września 2014 r. liczby dni w roku, w których ma miejsce rzeczywiste odprowadzanie do wód - wód opadowych o roztopowych i przyjęcie przez organ jako wskaźnika 366 dni (pełnego roku kalendarzowego 2020), podczas gdy powinien zostać on odniesiony do średniorocznej liczby dni deszczowych w roku, która dla R. wynosi 167 dni, co miało wpływ na wysokość wymienionej opłaty stałej. Uwzględniając powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podano m.in., że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "czasu wyrażonego w dniach". Bez wątpienia jednak opłata jest daniną publiczną, co za tym idzie wykładnia tego przepisu nie powinna być dokonywana na niekorzyść strony skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył co do zasady argumentację z zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a to zgodnie z treścią art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19...(Dz.U. z 20202 r. , poz. 374 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem zgodnie z art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi . Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 cytowanej ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych, wymaga od organu uwzględnienia tej specyfiki przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w prawa jednostki. W świetle art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne usługi wodne obejmują m. in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Zgodnie z art. 271 ust. 1 pkt 3 lit.a wymienionej ustawy wysokość opłaty stałej m.in. za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Z kolei w świetle art. 271 ust. 4 pkt 1 tej ustawy wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód wyrażonej w m3/s m odprowadzanych do wód. Z kolei w myśl § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502) "jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50zł na dobę za 1m³/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzonych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych." Ma rację organ, że sformułowanie "czas wyrażony w dniach" należy rozumieć jako ilość dni w roku, czyli co do zasady 365 (ewentualnie 366 w roku przestępnym). Według bowiem art. 271 ust. 1 omawianej ustawy wysokość opłaty stałej ustalają Wody Polskie "w formie informacji rocznej" Oznacza to, że opłata stała określana jest dla każdego roku osobno i obejmuje okres całego roku kalendarzowego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lipca 2028 r. sygn. akt II SA/Kr 721/18). Opłata stała stanowi ustalany abstrakcyjnie, według określonego wzoru ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Opłata naliczana jest niejako ryczałtowo, w taki sposób w stosunku do wszystkich podmiotów korzystających z określonych usług wodnych, a jej wysokość jest zróżnicowana w zależności od treści pozwolenia wodnoprawnego. W przypadku opłaty stałej ustawodawca nie przewidział możliwości pomiaru faktycznej ilości wód odprowadzanych. Czynnik wymienionego powyżej iloczynu w postaci określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym nawiązuje wprost do wartości niezależnej od faktycznej (rzeczywistej) ilości wód odprowadzonych. Każdorazowo ma to być ilość maksymalna określona we właściwym pozwoleniu. Również czynnik czasu odprowadzania wód ("czas wyrażony w dniach") ma charakter stały i niezależny od faktycznej (realnej) ilości dni odprowadzania. Skoro opłata stała ma charakter roczny i uniezależniony od faktycznej ilości dni odprowadzania, to niewątpliwie czynnik czasowy iloczynu ("czas wyrażony w dniach") musi obejmować wszystkie dni kalendarzowe roku (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 września 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 626/20). Nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1, art. 80 czy art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego w postaci art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego , ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl