II OW 58/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr. ) del. sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta E. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą W.-M. a Prezydentem Miasta E. w przedmiocie wydania dziennika budowy dla [...] Sp. z o.o. w K. dla inwestycji polegającej na budowie osiedlowego pawilonu usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą przy ul. [...] w E. postanawia: wskazać Prezydenta Miasta E. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] lipca 2007 r. na podstawie art. 22 § 2 i 3 kpa Prezydent Miasta E. wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem administracji a Wojewodą W.-M. w sprawie wydania dziennika budowy dla [...] Spółki z o.o. w K. dla inwestycji polegającej na budowie osiedlowego pawilonu usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą przy ul. [...] w E. W uzasadnieniu tego wniosku wskazano, że Wojewoda W.-M. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] uchylił w całości decyzję odmowną wydaną przez Prezydenta Miasta E. w dniu [...] marca 2007 r. znak [...] nr [...] orzekając o zatwierdzeniu projektu budowlanego dla [...] Spółki z o.o. w K. i udzieleniu pozwolenia na budowę osiedlowego pawilonu usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą przy ul. [...] w E. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] Wojewoda W.-M. przekazał Urzędowi Miejskiemu w E. Wydziałowi Architektury i Planowania Przestrzennego do załatwienia wg kompetencji wniosek [...] Spółki z o.o. w K. z dnia [...] czerwca 2007 r. o wydanie dziennika budowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedlowego pawilonu usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą przy ul. [...] w E. Zdaniem wnioskodawcy wydając w ramach postępowania odwoławczego pozwolenie na budowę Wojewoda W.-M. jako organ II instancji dopuścił do istotnych zmian projektu budowlanego tj. likwidacji ekranu akustycznego oraz zgniatarki opakowań, w związku z powyższym w ocenie wnioskodawcy wydając decyzję merytoryczną na podstawie zmienionego projektu stał się organem właściwym do wydania dziennika budowy. Dlatego też, mając powyższe na uwadze, wniesiono o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i wskazanie organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na przedmiotowy wniosek Wojewoda W.-M. wskazał, iż organ II instancji orzekł o wydaniu pozwolenia na budowę na podstawie dokumentacji budowlanej, w której inwestor dokonał nieistotnej zmiany. Jednocześnie organ ten przedstawił stanowisko Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wyrażone w piśmie z dnia [...] lutego 2007 r. w którym organ ten wyraził pogląd, że wojewoda wydaje dziennik budowy wyłącznie w przypadku gdy działa jako organ I instancji. Stąd też w piśmie procesowym z dnia [...] września 2007 r. Wojewoda W.-M. podniósł , że skoro organ ten działał w sprawie jako organ II instancji to w takim przypadku właściwym do wydania dziennika budowy jest organ I instancji . Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 4 i 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych i stosuje w tych sprawach odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym , rozstrzygając spór na wniosek w drodze postanowienia poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy, o których mowa w art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) tylko w sytuacjach wystąpienia rzeczywistego sporu kompetencyjnego bądź sporu o właściwość. O sporze natomiast w rozumieniu ww. przepisów, można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie. Generalnie zaś przez spór należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny) przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy. Natomiast mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że w przedmiotowej sprawie doszło do sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą W.-M. a Prezydentem Miasta E. (miasta na prawach powiatu) występujących jako organy architektoniczno-budowlane w sprawie wydania dziennika budowy. W świetle art. 45 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ, a przed rozpoczęciem robót budowlanych należy w nim dokonać przewidzianych w przepisach prawa wpisów. Zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. Nr 108, poz. 953 ze zm.) to inwestor ma obowiązek wystąpić o wydanie dziennika budowy do organu, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji organ wydaje dziennik budowy w terminie 3 dni od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, za zwrotem kosztów związanych z jego przygotowaniem. Na tle tej regulacji należy uznać, iż wydanie dziennika budowy przez właściwy organ administracji publicznej jest czynnością o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a więc należy do czynności dotyczących uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Za uznaniem wydania dziennika budowy za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przemawiają następujące argumenty: a) Czynność ta mając charakter władczy jest podejmowana w stosunku do konkretnych podmiotów, a więc w sprawach indywidualnych, b) Władczość tej czynności polega na spowodowaniu dla adresata, któremu nie wydano dziennika niekorzystnych skutków prawnych (ewentualnie także na możliwości zastosowania środków przymusu w stosunku do podmiotu nie dysponującego dziennikiem, a prowadzącego budowę), c) Czynność wydania dziennika budowy dotyczy obowiązków inwestora wynikających z przepisów prawa budowlanego (§ 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia oraz z art. 45 Prawa budowlanego - przy czym obowiązek jest tu rozumiany w znaczeniu potocznym jako powinność wynikająca z przepisów prawa). Analiza powołanych wyżej przepisów wskazuje jednoznacznie, iż istnieje ścisły związek między przepisem prawa, który określa ten obowiązek, a czynnością, która dotyczy takiego obowiązku - wydaniem dziennika budowy. Prowadzi to do wniosku, że wydanie dziennika budowy jest indywidualną, władczą czynnością o charakterze publicznoprawnym, która dotyczy obowiązku inwestora wynikającego z przepisu art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia, a więc jest to czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpatrzenie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego może nastąpić wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu, nigdy z urzędu. W sprawach w których spór dotyczy podejmowania aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 ustawa procesowa nie określiła wprost podmiotów uprawnionych do wniesienia wniosku o rozpatrzenie sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 64 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze. Powoduje to, że uprawnionym do wystąpienia z takim wnioskiem jest, każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich (....). Należy dopuścić w tych sprawach również zgłoszenie wniosku przez organ będący w sporze, ponieważ wynika to z samej istoty sporu i charakteru postępowania w sprawie o rozstrzygnięcie sporu. Organy takie są bowiem swoistymi "stronami" tego sporu (por. A. Kabat, który w komentarzu do art. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaznacza, iż w tym przepisie zawarto "określenie stron sporów o właściwość"). W tej sprawie właściwość organu do wydania dziennika budowy określa przede wszystkim przepis art. 45 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że dziennik budowy jest wydawany przez właściwy organ. Oznacza to, że powołany przepis § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. powinien być rozumiany w ten sposób, że dziennik budowy wydaje organ właściwy w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Organem tym, z uwagi na rodzaj inwestycji, jest starosta stosownie do przepisu art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie zmienia tego w niczym okoliczność, że w konkretnej sprawie o pozwoleniu na budowę orzekał także organ odwoławczy. Właściwość instancyjna nie może bowiem zmieniać określonej w ustawie właściwości rzeczowej organów do załatwiania określonych spraw. Postępowanie w sprawie o wydanie dziennika budowy jest odrębną sprawą, w której właściwość organu do jej załatwienia nie może zależeć od tego, czy sprawa o pozwolenie na budowę była rozpoznawana tylko przez właściwy organ w pierwszej instancji, czy także przez organ odwoławczy. Tak więc przez organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę należy rozumieć organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę określonej inwestycji, także wówczas gdy organ pierwszej instancji odmówił wydania pozwolenia na budowę i na skutek odwołania decyzja organu pierwszej instancji została wzruszona a organ odwoławczy orzekł co do istoty sprawy. Oznacza to, że organem właściwym do rozpoznania sprawy w zakresie wydania dziennika budowy jest Prezydent Miasta E. pełniący funkcję starosty. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sad Administracyjny orzekł jak w sentencji