VII SA/Wa 902/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania i odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO w [...]", "organ II instancji") na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 59 § 2 oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), po rozpatrzeniu odwołania K. G. od decyzji Prezydenta [...] (dalej: "organ I instancji") z [...] września 2019 r., nr [...], którą odmówiono dokonania wymiany dokumentu prawa jazdy kat. B - stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania oraz odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z [...] września 2019 r. Prezydent [...] odmówił K. G. (dalej: "wnioskodawczyni") dokonania wymiany wydanego na [...] dokumentu prawa jazdy kat. B, Nr [...] ważnego do 22 września 2019 r. na polski dokument prawa jazdy. Powyższa decyzja została doręczona stronie w trybie tzw. "doręczenia zastępczego" w dniu 17 października 2019 r. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosła K. G. w dniu 20 stycznia 2020 r., domagając się jednocześnie przywrócenia terminu do jego wniesienia. Po jego przeanalizowaniu SKO w [...] postanowieniem z [...] lutego 2020 r. stwierdził uchybienie terminu do jego wniesienia, a także odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji. W myśl art. 42 § 1 k.p.a. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Zgodnie zaś z art. 43 k.p.a. w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu. jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub - gdy to nie jest możliwe - w drzwiach mieszkania. Stosownie do art. 44 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a. operator pocztowy - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego - przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w placówce pocztowej, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub. gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14-dniowego okresu przechowywania pisma w placówce pocztowej, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że list polecony, zawierający decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2019 r. został wysłany do K. G. na wskazany przez nią adres zamieszkania "ul. [...],[...]" i wobec niemożności doręczenia go w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a., został pozostawiony do odbioru w Urzędzie Pocztowym [...]. Przesyłka była dwukrotnie awizowana przez Pocztę Polską - pierwszy raz w dniu 3 października 2019 r. i drugi raz w dniu 11 października 2019 r. Tym samym decyzja została doręczona stronie w dniu 17 października 2019 r., a więc z upływem ostatniego dnia 14-dniowego okresu przechowywania pisma w placówce pocztowej. W związku z tym ostatni dzień terminu do złożenia odwołania upływał w dniu 31 października 2019 r. Tymczasem K. G. nadała swoje odwołanie dopiero w dniu 20 stycznia 2020 r., a zatem 81 dni po upływie terminu do jego złożenia. Odnosząc się do złożonego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. prośba o przywrócenie terminu powinna spełniać łącznie następujące warunki: a) zawierać uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy wnioskodawcy, b) zostać złożona jednocześnie z dopełnieniem czynności, dla której określony był termin (łącznie z wnoszonym odwołaniem), c) zostać złożona w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. SKO w [...] podkreślił, że warunki skutecznego złożenia prośby o przywrócenie terminu w niniejszej sprawie nie zostały łącznie spełnione. K. G. złożyła wprawdzie prośbę o przywrócenie terminu wraz z odwołaniem, ale w jej treści nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Wskazała jedynie, że nie odebrała decyzji, gdyż w okresie od końca sierpnia do października wyjeżdżała służbowo do [...], a w okresie od 4 do 20 października 2019 r. przebywała w [...]. Organ II instancji stwierdził bowiem, że zgodnie z orzecznictwie sądów administracyjnych, za okoliczność uprawdopodabniającą brak winy w uchybieniu terminu nie uznaje się wyjazdu poza miejsce zamieszkania. Co więcej, za uprawdopodobnienie braku winy SKO w [...] nie uznało również okoliczności, że w wynajmowanym przez nią mieszkaniu przy ul. [...] w [...] zamieszkują także inni najemcy, którzy mają dostęp do skrzynki pocztowej. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że z K. G., pomimo że wróciła do [...] w dniu 20 października 2019 r. to - jak sama wskazała - dopiero w dniu 14 stycznia 2020 r. udała się do urzędu w celu otrzymania informacji o toku sprawy. Zdaniem organu odwoławczego odwołująca się nie dołożyła należytej staranności, żeby zadbać o swoje interesy i złożyć w terminie należycie umotywowany wniosek o przywrócenie terminu wraz z odwołaniem. Na zakończenie swoich rozważań SKO w [...] podkreślił, że uchybienie ustawowego terminu do dokonania czynności procesowej - wniesienia odwołania - powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji organu I instancji. Konsekwencją tego jest konieczność pozostawienia odwołania bez jego merytorycznego rozpatrzenia. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. G., domagając się jego uchylenia. Jednocześnie skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie: - art. 58 § 1 i 2 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. przez niewezwanie skarżącej do uzupełnienia braku formalnego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, mimo dostrzeżenia tych braków, - art. 134 k.p.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, w której odmówiono przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, więc zbędne jest wydawanie orzeczenia o jego niedopuszczalności, - art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez złamanie zasady prawnej obiektywnej w zakresie w jakim organ zaniechał zbadania czy podawane przez stronę okoliczności mogą świadczyć o braku zawinienia strony w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, tym bardziej w sytuacji, gdy organ I instancji nie informował skarżącej o możliwości zajęcia stanowiska w trybie art. 10 k.p.a., ani o niezałatwieniu sprawy w terminie stosownie do art. 36 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. Podkreśliła, że kwestionowane rozstrzygnięcie Prezydenta [...] nie zostało jej doręczone z powodu uchybień urzędu pocztowego, a informację o jego wydaniu otrzymała w dniu 14 stycznia 2020 r. Dodała, że organ odwoławczy nie dołożył należytej staranności w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie skarżąca wskazała, że pomimo przebywania na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby, skarżąca (za pośrednictwem innej osoby) wysłała przedmiotowe odwołanie w dniu 20 stycznia 2020 r., celem zachowania terminu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na gruncie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."). Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020r. znak: [...], którą organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania oraz odmówił K. G. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] września 2019 r. Prezydenta [...] którą odmówiono jej dokonania wymiany wydanego na [...] dokumentu prawa jazdy kat. B, Nr [...] ważnego do 22 września 2019 r. na polski dokument prawa jazdy. Na wstępie należy zauważyć, że zaskarżone postanowienie zawiera dwa rozstrzygnięcia znajdujące oparcie w art. 59 § 2 k.p.a. i art. 134 k.p.a. Na gruncie art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie. Jednym z warunków skutecznego skorzystania z tego środka zaskarżenia jest zachowanie terminu wskazanego w art. 129 § 2 k.p.a., a więc czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym, a zatem jego uchybienie powoduje, że wniesienie odwołania przez stronę po jego upływie jest bezskuteczne. Oznacza to, że postanowienie wydane w trybie art. 134 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia, zamyka postępowanie odwoławcze. Ponadto konsekwencją wniesienia odwołania po upływie wskazanego terminu, zgodnie z art. 134 k.p.a., jest obowiązek stwierdzenia przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Jednocześnie należy podkreślić, że organ nie tylko nie ma obowiązku, ale nawet prawa wyjaśniać, dlaczego doszło do uchybienia terminu, czy nastąpiło to z winy strony i czy miała ona świadomość uchybienia terminu, a jeżeli tak, to czy chce wystąpić z wnioskiem o jego przywrócenie (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 1285/07, LEX nr 497633). W przypadku stwierdzenia okoliczności uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia, organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o takim uchybieniu, zgodnie z art. 134 k.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy bowiem od uznania organu odwoławczego. Jednocześnie wydanie orzeczenia w trybie art. 134 k.p.a. kończącego postępowanie w sprawie powinno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami w zakresie prawidłowości i daty doręczenia stronie skarżącej rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 947/11, LEX nr 1121796), jak też ustaleniami co do tego czy strona skarżąca przekroczyła termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. Z powyższych przepisów należy wywieść, że przesłanką do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest ustalenie skuteczności doręczenia decyzji organu I instancji stronie. Okolicznością w sprawie bezsporną pozostaje, że przesyłka, zawierająca decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2019 r. została wysłana do K. G. na wskazany przez nią adres zamieszkania "ul. [...],[...]" i wobec niemożności doręczenia go w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a., został pozostawiony do odbioru w Urzędzie Pocztowym [...]. Przesyłka była dwukrotnie awizowana przez Pocztę Polską - pierwszy raz w dniu 3 października 2019 r. i drugi raz w dniu 11 października 2019 r. Zgodnie z treścią art. 44 § 1 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 tej ustawy (w mieszkaniu, w miejscu pracy, w lokalu administracji publicznej, ewentualnie dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi): 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 33 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). W tym miejscu należy podkreślić, że skuteczność doręczenia zastępczego uzależniona jest od ścisłego przestrzegania wynikających z art. 44 k.p.a. zasad i procedur. Z ich realizacją prawodawca wiąże bowiem materialnoprawny skutek prawny doręczenia pisma adresatowi w sytuacji, gdy faktycznie doręczenie nie ma miejsca. Procesowa instytucja doręczenia zastępczego unormowana w art. 44 k.p.a. polega nie tyle na domniemaniu, ile oparta jest na konstrukcji fikcji prawnej poprzez uznanie, że nastąpiło doręczenie pisma, które de facto nie miało miejsca. Warunkiem jednak przyjęcia przez organ takiej fikcji prawnej, tj. uznania, iż nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Takim dowodem jest zwrotne potwierdzenie odbioru zawierające pełną informację, że adresat został zawiadomiony (w tym zgodnie z art. 44 § 3 k.p.a. - także powtórnie) zarówno o pozostawieniu pisma, jak i o miejscu oraz terminie z datą i podpisem doręczyciela. Zawiadomienie to powinno uwzględniać treść art. 39 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188 oraz z 2019 r. poz. 1051, 1495 i 2005), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy W sprawie niniejszej warunki formalne doręczenia zastępczego zostały zachowane. Tym samym decyzja została doręczona stronie w dniu 17 października 2019r., a więc z upływem ostatniego dnia 14-dniowego okresu przechowywania pisma w placówce pocztowej. W związku z tym ostatni dzień terminu do złożenia odwołania upływał w dniu 31 października 2019 r. Skarżąca nadała odwołanie w dniu 20 stycznia 2020 r., a zatem 81 dni po upływie terminu do jego złożenia, co obligowało organ odwoławczy do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Jednocześnie K. G. wniosła o przywrócenie jej terminu do wniesienia odwołania, wskazując na konieczność wyjazdów służbowych. Art. 58 § 1 i 2 k.p.a. stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy; prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu jednocześnie dopełniając czynności, dla której określony był termin. Z powyższego wynika, że przesłankami uzasadniającymi przywrócenie terminu są: 1) wniesienie pisma z wnioskiem przywrócenie terminu w ciągu 7 dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu, 2) uprawdopodobnienie okoliczności wskazujących na brak winy w uchybieniu terminu, 3) dokonanie - równocześnie ze złożeniem wniosku - czynności, do dokonania której terminowi uchybiono. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Sąd podziela stanowisko organu o niespełnieniu przez skarżąca łącznie powyższych przesłanek. Skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu wraz z odwołaniem, ale w jego treści nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Wskazała jedynie, że nie odebrała decyzji, gdyż w okresie od końca sierpnia do października wyjeżdżała służbowo do [...], a w okresie od 4 do 20 października 2019 r. przebywała w [...]. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2015r. w sprawie sygn.akt I OSK 672/14 , że "samego wyjazdu poza miejsce zamieszkania, tym bardziej planowanego, nie można uznać za niezależną od woli strony, niedającą się przezwyciężyć przeszkodę uniemożliwiającą zachowanie terminu. Wyjazd nie uprawdopodabnia braku winy w niedotrzymaniu terminu do dokonania określonej czynności procesowej, jeżeli nie towarzyszą mu okoliczności, które mogą świadczyć o tym, że przeszkoda ta była niezależna od zobowiązanego do dokonania czynności i dla niego niemożliwa do przezwyciężenia". Należy podkreślić, że przywrócenie terminu ma charakter wyjątkowy i nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Zatem, przy uwzględnieniu wymogów przewidzianych w art. 58 § 1 k.p.a., przywrócenie terminu może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Dokonując oceny tego warunku należy mieć na uwadze obiektywny miernik staranności. Chodzi mianowicie o staranność jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. Skarżąca nie uprawdopodobniła, że wystąpiła przeszkoda, której nie mogła przezwyciężyć przy dołożeniu nawet największego wysiłku. Wyjazd służbowy nie może zostać uznany za okoliczność uzasadniającą brak winy w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Stwierdzić należy, że osoba dbająca należycie o swoje interesy powinna zabezpieczyć sposób odbioru korespondencji i przekazania im o tym informacji, w razie dłuższej nieobecności w miejscu zamieszkania, tym bardziej w sytuacji, gdy toczy się postępowanie administracyjne z jej udziałem. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, a skarżąca nie zabezpieczyła swoich interesów na czas swojej nieobecności. Nie świadczy również o dochowaniu należytej staranności okoliczność, że skarżąca, pomimo że wróciła do [...] w dniu 20 października 2019 r. to dopiero w dniu 14 stycznia 2020 r. udała się do urzędu w celu otrzymania informacji o toku sprawy. W świetle przedstawionych okoliczności sprawy stwierdzić zatem należało, iż skarżąca nie uprawdopodobniła braku winy w niedochowaniu terminu i nie uwiarygodniła, że zadbała w sposób należyty o swoje interesy procesowe . Powyższe dyskwalifikuje natomiast możliwość przywrócenia terminu. Zaskarżone postanowienie - wbrew stanowisku zawartemu w skardze - odpowiadało zatem prawu. Wskazane przez skarżącą okoliczności, mające przemawiać za przywróceniem terminu, zostały przez organ poddane należytej ocenie, a zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie elementy wymagane na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Brak zatem również podstaw do wzruszenia postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. 2019r., poz.2325 ) należało skargę oddalić.