II SAB/Ol 50/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi Spółki A na bezczynność Wójta Gminy w udostępnianiu informacji publicznej postanawia 1. umorzyć postępowanie sądowe; 2. zasądzić od Wójta Gminy na rzecz skarżącej Spółki kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia "[...]" Spółka A (dalej: "strona", "skarżąca", "Spółka"), zwróciła się do Wójta Gminy o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej realizacji zadania ""[...]" ". W szczególności skarżący wniosła o udostępnienie informacji czy Konsorcjum w składzie Spółka B., Spółka C wykonało należycie umowę zawartą w dniu "[...]" z Gminą na realizację ww. zadania, w tym o udzielenie odpowiedzi na pytania: - czy niewykonanie lub nienależyte wykonanie Umowy nastąpiło z przyczyn leżących po stronie Konsorcjum?; - czy umowa została nienależycie wykonana w stopniu istotnym?; - czy wskutek niewykonania lub nienależytego wykonania umowy przez Konsorcjum, doszło do rozwiązania umowy (w szczególności do odstąpienia od umowy)?; - czy w związku z nienależytym wykonaniem lub niewykonaniem umowy przez Konsorcjum zostało naliczone odszkodowanie (w tym kary umowne)? - czy Konsorcjum kwestionuje zasadność rozwiązania umowy lub naliczenia odszkodowania, w szczególności czy sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez sąd? Skarżąca ponadto wniosła o udostępnienie pełnej treści umowy, z ewentualnym wyłączeniem informacji, które są chronione jako tajemnica przedsiębiorstwa, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a także o udostępnienie oświadczenia o odstąpieniu od umowy i o naliczeniu odszkodowania. W odpowiedzi na powyższe Wójt Gminy (dalej jako "organ") pismem z dnia "[...]"r. poinformował, że wniosek skarżącej nie dotyczy udzielenia informacji publicznej, dlatego nie mogą mieć do niego zastosowania przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Organ wskazał, że żądane do udostępnienia dane mają znaczenie wyłącznie dla strony, nie zaś dla ogółu społeczeństwa oraz, że wniosek dotyczy ściśle interesów handlowych Spółki, jako podmiotu świadczącego usługi w zakresie sprzedaży hurtowej komputerów, urządzeń peryferyjnych i oprogramowania. Poinformowano również, że zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych dotyczących jawności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, dokumentacja zamówienia pn. ""[...]"" dostępna jest na stronie internetowej Urzędu, w zakładce "zamówienia publiczne", natomiast protokół postępowania wraz z załącznikami dostępny jest w siedzibie Zamawiającego. Następnie, pismem z dnia "[...]"r. strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, ponowiła zapytanie o udostępnienie informacji publicznej o treści jak we wniosku z dnia "[...]"r., a ponadto powtórzyła wniosek o udostępnienie pełnej treści umowy i oświadczenia o odstąpieniu od umowy i o naliczaniu odszkodowania. Spółka podniosła, że wbrew twierdzeniom organu ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie, gdyż spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazała, iż o zakwalifikowaniu określonej informacji do podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji; wskazała również, że informacje o realizacji umowy w zakresie zamówień publicznych stanowią informację publiczną, co stanowi podstawę do kontroli prawidłowości oraz efektywności gospodarowania mieniem publicznym. Zdaniem Spółki, umowa w sprawie realizacji zamówienia publicznego wraz z oświadczeniem winny zostać zatem bezwzględnie udostępnione przez organ wobec braku przesłanek negatywnych uniemożliwiających ich udostępnienie. Zatem, dokumenty związane z realizacją zamówienia również podlegają udostępnieniu jako informacje publiczne o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.i.d.p.). Pismem z dnia "[...]"r. skarżąca wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem Wójta Gminy, ze skargą na bezczynność tego organu w udostepnieniu informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Strona wniosła o: 1. zobowiązanie Wójta Gminy do pełnego rozpatrzenia wniosku skarżącej o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdzenie, że bezczynność organu - Wójta Gminy nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł, 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu strona powtórzyła argumentację zawartą w piśmie z dnia "[...]"skierowanym bezpośrednio do organu. Wskazała, że prawo do dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, przy czym pojęcie to należy rozumieć jako każdą osobę fizyczną lub podmiot prawa prywatnego, którym niewątpliwie jest strona. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych, strona podkreśliła, że postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego jest jawne, stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, a zgodnie z zasadą jawności, wyrażoną w art. 139 ust. 3 tej ustawy wynika obowiązek udostępniania wszelkich informacji posiadających walor informacji publicznej, a dotyczących postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca podkreśliła, że odpowiedź Wójta Gminy w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej nie znajduje podstaw prawnych. Skoro zatem organ nie podjął odpowiednich działań w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej, to nie została udostępniona wnioskowana informacja. Tym samym organ dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopuścił się bezczynności w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek o udzielenie informacji publicznej Spółki wpłynął do Urzędu Gminy pocztą elektroniczną w dniu "[...]"r. i zawierał on tylko jedną stronę. Jest to istotnie taka sama strona jak na kopii tego wniosku załączonego do skargi, lecz w mailu tym nie było drugiej strony, to jest takiej, jaka jest załączona do skargi. W związku z tym odpowiedź organu z dnia "[...]"r. dotyczy kwestii wskazanych na pierwszej stronie wniosku strony. Żądanie udostępnienia ww. umowy nie było wówczas znane organowi, stąd zarzuty skargi dotyczące nieudostępnienia treści tejże umowy są bezpodstawne. Wraz z wniesieniem ww. skargi, skarżący pismem z dnia "[...]"r. skierowanym do organu ponowił swój wniosek z dnia "[...]"r. o udostępnienie informacji publicznej oraz wystąpił o udostępnienie pełnej treści wyżej opisanej umowy. Dopiero wówczas organ dowiedział się o takim żądaniu i udostępnił skarżącemu tę umowę zgodnie z wnioskiem. Odnosząc się do kwestii, czy podmiot prowadzący wyspecjalizowaną działalność gospodarczą - jakim jest skarżący - może na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej żądać udostępnienia mu informacji publicznej ściśle związanej z przedmiotem jego działalności gospodarczej i służącej jego działaniom mającym na celu osiągnięcie zysku, organ – powołując się na cel ustawy o dostępie do informacji publicznej - wskazał, że jeśli dane żądane do udostępnienia, mają znaczenie wyłącznie dla wnioskodawcy, to w efekcie nie posiadają one waloru informacji publicznej. Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, Spółka wskazała na niezasadność stanowiska organu, że ustalenie, iż przedmiot realizowanego zamówienia pozostaje w związku z działalnością gospodarczą strony wnioskującej o udostępnienie informacji, stanowi przesłankę do odmowy udzielenia informacji publicznej. Rozróżnić bowiem należy sytuację, w której osoba uprawniona wnioskuje o udzielenie informacji mającej znaczenie tylko dla niej samej, od sytuacji, w której wprawdzie przedmiot wniosku pozostaje w związku z działalnością prowadzoną przez wnioskodawcę, lecz dotyczy bezpośrednio zadań realizowanych ze środków publicznych i tym samym wypełnia definicję informacji publicznej. Realizowany przez Gminę projekt pod nazwą ""[...]"", ma służyć obywatelom, a nie konkretnej jednostce, dlatego nie można zaakceptować argumentacji podniesionej przez organ, jakoby dane mają znaczenie tylko i wyłącznie dla strony. Pismem z dnia "[...]"r. organ poinformował skarżącą, że podtrzymuje w tej sprawie wszystkie argumenty przedstawione w piśmie do strony z dnia "[...]"r. Wskazano również, że skan umowy został przesłany pocztą elektroniczną na adres mailowy strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która odbywa się na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429,., dalej u.d.i.p.), której przepisy stanowiły podstawę rozpoznania wniosku skarżącej, bezczynność polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. W rozpoznawanej sprawie należało dokonać oceny, czy organ dopuścił się w sprawie zarzucanej mu bezczynności. Przy czym należy zauważyć, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. W takim stanie faktycznym sąd obowiązany jest wydać postanowienie o umorzeniu postępowania sądowego (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, CBOSA). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. W rozpoznawanej sprawie skarżąca, we wniosku z dnia "[...]"r., złożonym za pośrednictwem platformy elektronicznej, skierowanym do Wójta Gminy, domagała się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienia informacji w zakresie realizacji zadania pn. ""[...]"". W szczególności, Skarżąca wniosła o udzielenie informacji, czy Konsorcjum wykonało należycie umowę zawartą w dniu "[...]"r. z Gminą na realizację ww. zadania. Skarżąca ponadto wniosła o udostępnienie pełnej treści umowy, z ewentualnym wyłączeniem informacji, które są chronione jako tajemnica przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a także o udostępnienie oświadczenia o odstąpieniu od umowy i o naliczeniu odszkodowania. We wniosku Spółka, jako podstawę prawną swojego żądania wskazała przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Jej przepisy znajdują zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, przy czym zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy). Niewątpliwie Wójt Gminy, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, jako podmiot władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Nie było to w sprawie kwestionowane. Rozbieżne stanowiska zaś prezentowały strony, jeśli chodzi o to, czy żądana informacja, ze względu zakres działalności prowadzonej przez podmiot, który wnioskuje o jej udostępnienie, jest informacją publiczną. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W art. 6 u.d.i.p. został zawarty przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu, przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydujące znaczenie ma zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. Informacją publiczną będzie zatem każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacjami takimi są także informacje związane z zamówieniami publicznymi, w zakresie objętym regulacjami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1843 ze zm., dalej jako "p.z.p."). W art. 8 p.z.p. została sformułowana zasada jawności postępowania o udzielnie zamówienia, zaś stosownie do art. 139 ust. 3 tej ustawy, umowy są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Skoro tak, to zakres jawności umów w sprawach zamówień publicznych determinują jedynie postanowienia ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc jawność umów w sprawach zamówień publicznych będzie podlegać ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, w tym ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Z powołanych wyżej regulacji nie wynika, aby podstawę zakwalifikowania informacji jako niemającej waloru informacji publicznej może stanowić fakt, że wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą o określonym zakresie. Tym samym, udostępnieniu podlegała zarówno treść przedmiotowej umowy, jak też informacje dotyczące tego, czy doszło do rozwiązania (odstąpienia od umowy) oraz czy były z tego tytułu wypłacone odszkodowania (w tym kary umowne). W obowiązującym stanie prawnym, jako informacji publicznej nie można było zakwalifikować informacji o sposobie realizacji umowy – w tym, czy umowa została należycie wykonana i czy nienależyte wykonanie umowy nastąpiło w stopniu istotnym. Te żądania odnoszą się bowiem do sfery ocen, a nie sfery faktów. Stanowisko, iż informacje związane z realizacją umowy zawieranej w trybie zamówień publicznych nie są jawne i nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1265/15 i powołane tam wyroki). Skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela. Nie są więc one informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o zamówieniach publicznych nie zawierają regulacji dotyczących oceny realizacji umów zawieranych w trybie tej ustawy. Dopiero przepisy ustawy w wersji oczekującej, która ma wejść w życie z dniem 1 stycznia 2021 r. zawierają unormowania dotyczące obowiązku sporządzania oceny realizacji zamówienia, w tym oceny sposobu wykonania zamówienia, w tym jakości jego wykonania (art. 446 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy). Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że organ winien był załatwić przedmiotowy wniosek w zakresie treści żądanej umowy, jak też informacji dotyczących tego, czy doszło do rozwiązania (odstąpienia od umowy) oraz czy były z tego tytułu wypłacone odszkodowania (w tym kary umowne), w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. Tymczasem, w odpowiedzi na wniosek, organ pismem z dnia "[...]" poinformował stronę, że nie dotyczy on informacji publicznej, dlatego brak jest podstaw prawnych do udostępnienia żądanych informacji i dokumentów. Z treści tej odpowiedzi można wnioskować, że dysponował on pełnym wnioskiem, skoro w odpowiedzi odnosił się nie tylko do żądanych informacji (sformułowanych na stronie 1 wniosku), ale też dokumentów, o których udostępnienie Spółka wnosiła na 2 stronie wniosku. Odpowiedź organu była zasadna w odniesieniu do informacji niebędących informacją publiczną. Natomiast w pozostałym zakresie, obejmującym udostępnienie treści umowy, oraz informacji o tym, że Gmina nie odstąpiła od umowy i nie były naliczane odszkodowania organ udzielił dopiero w dniu "[...]"r., a więc z naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wniosek bowiem wpłynął do organu pocztą elektroniczną "[...]"r., zatem udostępnienie wnioskowanych informacji powinno nastąpić do "[...]"W dniu wniesienia skargi, tj. "[...]"r. organ pozostawał w bezczynności, gdyż nie udostępnił skarżącej wnioskowanej informacji, mimo jej posiadania. Organowi nie można jednak przypisać braku woli załatwienia sprawy, ponieważ w dniu "[...]"r. żądaną informację udostępnił. Jednak bezczynność ustała dopiero po wniesieniu skargi. Nastąpiło to jednak przed wydaniem niniejszego orzeczenia. W związku z powyższym, postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie o bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej stało się bezprzedmiotowe i Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zobowiązany był do jego umorzenia, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji. Przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. gatunkowym. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265).