I OSK 249/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy i Miasta O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II SA/Po 504/20 w sprawie ze skargi Gminy i Miasta O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II SA/Po 504/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Gminy i Miasta O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] marca 2020 r. Rada Gminy i Miasta O. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta O. w 2020 roku", stanowiący załącznik nr 1 do uchwały. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2020 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność badanej uchwały w całości ze względu na istotne naruszenie prawa. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały organ nadzoru uznał, iż Rada Gminy i Miasta O. nie wypełniła w całości dyspozycji art. 11 a ust. 2, ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 638, dalej także, jako: "u.o.z."). W ocenie organu nadzoru, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ma przede wszystkim zawierać treści dotyczące sposobu realizacji każdej z kwestii wskazanych w art. 11 a ust. 2, ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, podmiotów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych zadań, a także wysokości środków i sposobu finansowania programu. Wynika to bezpośrednio z samego charakteru prawnego programu. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w swoich regulacjach powinien wyznaczać w sposób jasny i wyczerpujący konkretne kierunki działania organów gminy. Powierzchowne i wybiórcze uregulowanie poszczególnych części programu niweczy zatem podstawowy cel, dla jakiego jest on podejmowany, a więc ustalenia pewnych kierunków i sposobu wykonywania zadania własnego gminy, jakim jest zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie na terenie gminy (art. 11 ust. 1 u.o.z.). Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności całości uchwały. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie jako obligatoryjne w art. 11 a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11a ust. 5 u.o.z., ze skonkretyzowaniem ich treści. Uwzględniając powyższe rozważania, zdaniem organu nadzoru, Rada Gminy i Miasta O. dopuściła się istotnego naruszenia prawa przy uchwalaniu Programu, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności badanej uchwały w całości. W konkluzji stwierdzono, że program nie określa podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie zadania polegającego na usypianiu ślepych miotów oraz odławianiu bezdomnych zwierząt oraz trybu realizacji tych zadań (art. 11 a ust. 2 pkt 3 i pkt 6 u.o.z.), sposobu opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym w zakresie ich dokarmiania (art. 11 a ust. 2 pkt 2 u.o.z.) oraz sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na finansowanie programu (art. 11a ust. 5 u.o.z.). Ponadto w badanej uchwale rada przekroczyła zakres przyznanego jej mocą ustawy upoważnienia, postanawiając w § 2 pkt 6 zdanie drugie Programu o dopuszczalności żądania przez gminę zwrotu poniesionych kosztów w przypadku ustalenia właściciela zwierzęcia gospodarskiego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła Gmina i Miasto O. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że materialnoprawną podstawą kontrolowanej uchwały był art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, który upoważnia organ stanowiący gminy do corocznego uchwalania programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Przytaczając treść art. 11 a ust. 2, art. 11 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 u.o.z. Sąd stwierdził, że ustawodawca wobec posłużenia się zwrotem "program obejmuje w szczególności" dokonał wyraźnego wyodrębnienia obligatoryjnych (art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5 ustawy), jak i fakultatywnych (art. 11a ust. 3 i ust. 3a u.o.z.) elementów, które odpowiednio muszą lub mogą znaleźć się każdorazowo w przyjmowanym Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Elementy fakultatywne treści programu wynikają ze zwrotu "w szczególności", gdyż obok elementów treści wskazanych w szczególności, prawodawca może wprowadzić dodatkowo i inne niewskazane wprost, ale mieszczące się w granicy upoważnienia ustawowego. Tak określone i scharakteryzowane upoważnienie ustawowe ma podstawowe znaczenie przy dokonywaniu kontroli podjętej na jego podstawie uchwały, gdyż będzie ono wyznaczało granice dopuszczalnej regulacji prawodawcy gminnego. Wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie wykraczała poza zakres tego upoważnienia. Dlatego też w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie stanowi naruszenie normy upoważniającej, a więc powinno być kwalifikowane jako naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego, a w związku z tym istotne naruszenie prawa. Ponadto nie budzi wątpliwości, że zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP, regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu wyłącznie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, przy czym to uzupełnienie jest dokonywane na miarę samodzielności prawotwórczej wynikającej z treści upoważnienia ustawowego. Sąd podkreślił, że uzupełnieniem wskazanych powyżej unormowań jest art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, dalej jako "u.s.g."), zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy, musi mieć zatem na względzie, że akt ten powinien być wydany nie tylko na podstawie ustawy, ale i w granicach w niej przewidzianych. Tym samym, w ocenie Sądu, jako niedopuszczalne (niezgodne z prawem) uznać należy, z jednej strony wykroczenie przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego, a z drugiej strony nieokreślenie w podejmowanej uchwale tych elementów, które na mocy stosownego upoważnienia ustawowego zostały w nim określone jako obligatoryjne (niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego), o ile z ich charakteru nie wynika, że bez szkody dla zawartości normatywnej danego aktu prawa miejscowego mogą być uzupełnione kolejną uchwałą danego organu prawotwórczego. Niezależnie od powyższych ustaleń, co też jest szczególnie istotne dla prawidłowej wykładni omawianego upoważnienia ustawowego, skoro upoważnienie ustawowe posługuje się pojęciem "program", to w konsekwencji program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jako akt prawa miejscowego powinien spełniać przesłanki aktu określanego w nauce prawa administracyjnego jako program. Cechą programu jest, że w pewnym uporządkowaniu w czasie i w przestrzeni określa ciągi/sposoby działań realizujące cel/przedmiot programu z przypisaniem tego działania i odpowiednio odpowiedzialności za działanie określonym podmiotom, przy czym program zawiera także wypowiedzi w przedmiocie finansowania tych działań. Analiza treści zakwestionowanego programu doprowadziła Sąd I instancji do stwierdzenia, że występuje w tym przypadku istotne naruszenia przepisów prawa, które uzasadniają podjęty w rozpoznawanej sprawie wyrok. Zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z. program powinien wskazywać nie tylko wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, ale także sposób wydatkowania tych środków, co stanowi jeden z niezbędnych (obligatoryjnych) elementów uchwały w sprawie przyjęcia programu. Zdaniem Sądu, użyte przez ustawodawcę w art. 11a ust. 5 u.o.z. sformułowanie "sposób wydatkowania środków finansowych" wiąże się z koniecznością określenia w programie puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte w programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Stąd też narusza treść art. 11a ust. 5 u.o.z. - pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdził, że w § 7 Programu organ wprawdzie wskazał środki finansowe, które zabezpieczył w budżecie na realizację programu, to jednak nie określił on w sposób zgodny z prawem sposobu wydatkowania tych środków. Samodzielną podstawą do stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej uchwały jest rażące naruszenie prawa przez treść § 7 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta O. w 2020 roku. Zaskarżona uchwała nie wypełnia w tym zakresie delegacji ustawowej, jako że nie wskazuje ona w jaki konkretnie sposób ma być wydatkowana ustalona kwota 121 343,90 zł. W szczególności należy podkreślić, że przedmiotowa kwota została zaplanowana na bieżące utrzymanie schroniska – tj. 67.923,90 zł oraz na modernizację Międzygminnego schroniska dla bezdomnych zwierząt – tj. 63.420,00 zł. W tym względzie Gmina nie wyszczególniła jakie środki powinny być przeznaczane na poszczególne zadania związane z realizacją ustawowych zadań wyszczególnionych w treści art. 11 a ust 2 u.o.z. - np. na usypianie ślepych miotów, odławianie, sterylizację, itp. Obecny podział w uznaniu Sądu jest zbyt ogólny i niejasny, gdyż uniemożliwia on odczytanie z omawianej regulacji, jaka część środków finansowych przeznaczona na poszczególne zadania dotyczące zwierząt (nie zostało to zadanie wprost wyszczególnione w ramach wyodrębnionych grup środków finansowych), co nie wyczerpuje określenia "sposób wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 u.o.z., a przez które jak wskazano rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych, sposoby ich rozdysponowania. Ustawodawca wyraźnie i jednoznacznie bowiem wskazał na wymóg określenia w programie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków, nie pozostawiając zatem marginesu na formułowanie w zakresie tych dwóch obowiązków jakichkolwiek warunków czy czynników determinujących ich wykonanie. Odstąpieniu od wskazania wysokości środków finansowych z przeznaczeniem na realizację poszczególnych, wyodrębnionych zadań Programu oraz brak zgodnego z prawem określenia sposobu ich wydatkowania, przy jednoczesnych uzależnienie realizacji Programu i jego zakresu od wysokości środków finansowych, stanowi istotną wadliwość programu przyjętego uchwałą i tym samym oznacza brak zrealizowaniu w sprawie w sposób zgodny z prawem upoważnienia ustawowego, wyznaczonego treścią przepisu art. 11a ust. 5 u.o.z. Reasumując skoro zaskarżona uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów obligatoryjnych (nie reguluje ich wszystkich), pomimo że stosownie do jednoznacznego brzmienia postanowień ustawy kwestia ta przekazana została do właściwości rady gminy, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że przyjęty Program nie wyczerpywał we wskazanym powyżej zakresie ustawowego upoważnienia, albo je przekroczył, co stanowiło wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności przyjętego programy opieki nad zwierzętami. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący sam przyznał rację w zakresie zarzutów sprzeczności z prawem postanowień § 2 pkt 6 regulaminu, zgodnie z którym w przypadku ustalenia właściciela zwierzęcia gospodarskiego Gmina i Miasto O. jest uprawniona do dochodzenia zwrotu poniesionych kosztów. Sąd podzielil pogląd organu nadzorczego, zgodnie z którym rada gminy musi wyczerpać zakres udzielonego jej upoważnienia, poprzez objęcie uchwałą wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne. Konieczny jest taki stopień szczegółowości, który nie pozostawia wątpliwości co do zakresu danego zadania, sposobu jego wykonania i podmiotu odpowiedzialnego za to wykonanie. Ustawa przewiduje krótki, bo roczny termin obowiązywania programu, co przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, dostosowanej do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, a nie nadawaniem mu wyłącznie charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Postanowienia programu są istotne zarówno z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, ale też zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy, zagrożonego np. w przypadku bezdomnych zwierząt, czy też stwarzania niebezpieczeństwa w ruchu drogowym. Z uwagi na znaczenie i cele programu, jakie stanowi zapewnianie rzeczywistej opieki bezdomnym zwierzętom na terenie gminy oraz wyłapywanie takich zwierząt tylko program skonkretyzowany może owe cele realizować. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt powinien zatem określić choćby podstawową procedurę postępowania w przypadku wystąpienia konieczności odłowienia bezdomnego zwierzęcia czy uśpienia ślepego miotu ze wskazaniem podmiotów realizujących te czynności. Sąd przyznał jednak rację stronie skarżącej, że art. 11 a u.o.z. nie obliguje rady gminy do wskazania w uchwale danych konkretnego podmiotu, a gmina nie mogła wskazać danych konkretnego podmiotu bez zawartej umowy. Bezcelowym byłoby wskazywanie imiennie konkretnego podmiotu, który nie będzie mógł świadczyć w przyszłości usług. Powyższe argumenty pozostają także częściowo trafne w zakresie nieokreślenia w sposób precyzyjny realizacji obowiązku dokarmiania kotów. Gmina ma obowiązek realizacji zadania w postaci dokarmiania kotów i ten obowiązek realizuje poprzez zakup karmy, co zostało wskazane w uchwale. Skala zjawiska bezdomności kotów w miastach jest inna, aniżeli na terenach wiejsko – miejskich, co może uzasadniać brak potrzeby wprowadzania takich regulaminów, wskazywania i zawierania umów w opiekunami społecznymi i przekazywania im karmy. Dyspozycję art. 11 a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt dotyczący opieki nad kontami regulują natomiast inne postanowienia tej uchwały jak: § 2 ust. 7, § 3 pkt 1, pkt 3, § 6 ust. 1-3. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Gmina i Miasto O. i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie w całości zaskarżonego aktu prawa miejscowego; 2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni i utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia nadzorczego uchylającego uchwałę rady gminy w całości. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności wyłącznie § 7 Programu Opieki nad Zwierzętami Bezdomnymi stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Gminy i Miasta O., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 P.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a., a więc przepisu wyposażającego Sąd I instancji w kompetencje do stwierdzenia nieważności uchwały bądź stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Przepis ten, bez wątpienia, nie był przez Sąd I instancji oddalający wniesioną skargę, stosowany. Podstawę rozstrzygnięcia Sądu stanowił przepis art. 151 P.p.s.a. Nie mógł zatem stanowić skutecznego zarzutu w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 P.p.s.a., a już w szczególności "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie w całości zaskarżonego aktu prawa miejscowego" w sytuacji, gdy Sąd skargę oddalił. Przypomnieć także należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 2960/17 r., CBOSA; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany i stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; LEX nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt. II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). W tej sprawie skarżący kasacyjnie sformułował zarzut naruszenia art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Tymczasem przepis ten podzielony jest na ustępy (ust. 1, 2, 2a, 3, 4, oraz 5). Wskazany sposób redakcji zarzutu skargi kasacyjnej uniemożliwia odniesienie się do niego w sposób pełny i zgodny z intencją skarżącego. Tym samym wobec niedochowania wymogów jakie stawia ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, również i ten zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż zarzuty kasacyjne w tej sprawie sformułowano w sposób wadliwy i z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.