I SAB/Wr 83/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Dagmara Dominik – Ogińska, Maria Tkacz – Rutkowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. K. we W. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę typ A dla A.T. G. I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. Sp. K. we W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A. Sp. z o.o. Sp. K we W. (dalej: Strona, Skarżąca) jest bezczynne prowadzenie przez Wojewodę D. (dalej: organ, Wojewoda) postępowania w sprawie wydania zezwolenia na pracę typ A dla A.T.G. W dniu 26 marca 2020 r. wpłynął do organu wniosek Skarżącej o wydanie ww. zezwolenia na pracę typ A. W dniu 23 czerwca 2020 r. wpłynęło do organu ponaglenie Strony na bezczynność organu w sprawie, które pismem z 4 sierpnia 2020 r. organ przekazał Ministrowi Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. Organ administracji zauważył, że mimo braku rozpatrzenia sprawy w ustawowym terminie instrukcyjnym jednego miesiąca, nie można mówić o zbędnej zwłoce w załatwieniu sprawy. Opóźnienia oraz brak zawiadomienia Strony o niemożności dotrzymania terminu określonego w przepisie art. 35 § 3 k.p.a. było i w dalszym ciągu jest spowodowane dużą ilością wniosków wpływających do Wydziału spraw. Postanowieniem z dnia 7 lipca 2002 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności. Pismem z 3 sierpnia 2020 r. organ wezwał Stronę do usunięcia braków formalnych złożonego wniosku przez złożenie wskazanych w piśmie dokumentów. Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody D. w związku z prowadzonym postępowaniem, zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256; dalej: k.p.a.) przez przekroczenie terminów do załatwienia sprawy oraz wnosząc o: zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie Stronie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej art. 154 § 6 p.p.s..a; wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ( w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia bezczynności należy sięgnąć także do piśmiennictwa i judykatury. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów konkretny akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie omawianej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na bazie faktów i dowodów powszechnie znanych albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź też takich, które są możliwe do ustalenia na podstawie danych, jakimi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, analiza akt administracyjnych sprawy daje podstawy do uznania, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego organ administracji publicznej dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Organ administracji publicznej nie zakończył postępowania w terminach wynikających z art. 35 § 3 k.p.a. Pierwszą czynność procesową zmierzającą do rozpoznania wniosku Strony z dnia 26 marca 2020 r. organ podjął 3 sierpnia 2020 r. wzywając Stronę do złożenia dokumentów. Uwzględniając terminy zawieszenia postępowania od 14 marca 2020r. do dnia 23 maja podczas których wpłynął wniosek Strony - organ w okresie od 24 maja 2020 r. do 14 sierpnia 2020 r. nie podejmował żadnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Przedstawiona charakterystyka prowadzonego w sprawie postępowania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w jego przebiegu doszło do naruszenia zasad i terminów określonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a., gdyż od dnia 24 maja 2020 r. do dnia 3 sierpnia 2020r. (po uwzględnieniu terminów zawieszenia postępowania od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 23 maja 2020 r., podczas których wpłynął wniosek Strony) organ nie podjął żadnych czynności w celu rozpatrzenia wniosku Strony. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło. W świetle zaistniałych okoliczności Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez Stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Wniosek Strony nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie. Sąd uznał jednak, że bezczynność organu administracji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Niewątpliwie w rozpatrywanej sprawie organ nie podjął wystarczających czynności zmierzających do efektywnego prowadzenia i zakończenia postępowania, ale nie było to wynikiem złej woli i celowej opieszałości organu czy też lekceważeniem strony w załatwieniu jej sprawy. Na ww. rozstrzygnięcie wpłynęła sytuacja związana z epidemią COVID-19 oraz konieczność zachowania przez organ reżimu sanitarnego, co wpływa również na efektywność pracy jego pracowników. Na uwadze należy mieć również, iż wpływ wniosków o zezwolenie na pobyt czasowy do organu jest wielokrotnie większy niż ograniczone możliwości kadrowe Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców w ich załatwieniu, co w dużej mierze uniemożliwia terminowe ich załatwienia. W opisanych okolicznościach, zdaniem Sądu, stwierdzenie, że bezczynność nosiła cechy rażącego naruszenia prawa byłoby przejawem nadmiernego i niezasadnego w tym wypadku rygoryzmu, prowadzącego do wadliwego zastosowania art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Tymczasem kwalifikacja w tym zakresie powinna być wyważona, biorąc pod uwagę, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa prowadzić może do postępowania dyscyplinarnego wobec konkretnego urzędnika (który nie ma wpływu na organizację i obsadę kadrową organu, czy też wadliwe rozwiązania systemowe), czy też do pociągnięcia go do odpowiedzialności w trybie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1169). Sąd nie znalazł więc także dostatecznych podstaw do wymierzenia organowi grzywny oraz do przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, o czym orzekł w pkt IV sentencji wyroku, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. Oceniając całokształt działań organu oraz mając na względzie to jaką funkcję mają spełnić instytucje przewidziane w art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy nie daje podstaw do zastosowania ww. przepisu. Podkreślenia również wymaga, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyrok WSA w Warszawie z 19 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 294/16). Takiego stanowiska organu Sąd nie dostrzegł. Podkreślenia wymaga, że zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Z przyczyn omówionych wyżej należało uznać, że stwierdzenie w zaskarżonym wyroku bezczynności organu w przedmiotowej sprawy stanowiło wystarczający środek dyscyplinujący, a tym samym nie zachodziła potrzeba zastosowanie innych instrumentów przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie trzydziestu dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018, poz. 265). Podkreślić należy, że określenie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika powinno następować każdorazowo z uwzględnieniem stopnia zawiłości sprawy oraz nakładu pracy pełnomocnika, w tym wkładu jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczby stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, a także trybu i czasu prowadzenia sprawy i obszerności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie Sądu, przygotowanie skargi w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest bezczynność polegająca na niewydaniu zezwolenia typ A wymagało niewielkiego wkładu pracy, ponieważ w sprawie nie występowały ani okoliczności faktyczne wymagające wyjaśnienia, ani budzące wątpliwości problemy prawne wymagające rozstrzygnięcia. Należy przy tym zauważyć, że zasadnicza część skargi sprowadza się do przytoczenia treści wybranych przepisów prawa oraz poglądów prezentowanych w orzecznictwie i doktrynie. Wobec powyższego Sąd przyznał pełnomocnikowi minimalną stawkę wynagrodzenia wynikającą z powołanego powyżej przepisu rozporządzenia, uznając wniosek o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości za niezasadny.