II GZ 423/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia J. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 3487/21 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr DIH-2/54/2021 w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu niedopełnienia obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 17 maja 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 3487/21, działając na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), odmówił J. M. wstrzymania wykonania decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 19 kwietnia 2021 r., w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu niedopełnienia obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw. Sąd I instancji stwierdził, że skarżący jako rację wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji postrzega jej niezgodność z prawem. We wniosku strona wskazała bowiem na wykonanie obowiązku w zakresie wystawienia świadectwa jakości paliwa stałego oraz "naruszenie szeregu przepisów ... podczas procesu decyzyjnego" przez organ. Wobec tego WSA przypomniał, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji sąd nie dokonuje merytorycznej kontroli decyzji, a w szczególności nie bada trafności zarzutów zgłoszonych w skardze, oceniając jedynie możliwość wystąpienia w związku z wykonaniem decyzji ustawowych przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej, tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. WSA podniósł, że odnośnie przesłanek wstrzymania skarżący wskazał, że egzekucja kary pieniężnej wiązałaby się z koniecznością zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, bowiem skarżący posiada w przybliżeniu towar o wartości "oscylującej wokół kwoty kary", tj. 10.000 zł. W rezultacie pozbawiony zostanie środków niezbędnych do prowadzenia działalności gospodarczej - obrotu paliwem. Sąd stwierdził, że co do zasady likwidacja działalności gospodarczej na skutek wykonania decyzji, może uzasadniać udzielenie ochrony tymczasowej, niemniej nie została ona przez skarżącego uprawdopodobniona w okolicznościach sprawy. W szczególności strona nie przedłożyła dokumentów, które obrazowałyby ww. negatywne skutki związane z egzekucją wierzytelności z tytułu nałożonej kary pieniężnej przez organ. WSA podniósł, że dotychczasowe próby zapoznania się przez Sąd z sytuacją materialną skarżącego okazały się nieskuteczne (akta postępowania w przedmiocie prawa pomocy, gdzie znajduje się niezrealizowane przez skarżącego wezwanie referendarza sądowego do nadesłania dokumentów przedstawiających sytuację finansową strony). W ocenie Sądu I instancji, twierdzenia skarżącego jawią się jako gołosłowne i nie dają podstaw do uznania, że egzekucja kary pieniężnej może wywołać skutek w postaci zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. WSA nie dysponuje bowiem wiedzą niezbędną do potwierdzenia prawdopodobieństwa wywołania przez egzekucję spornej decyzji skutków wskazanych we wniosku. Sąd przypomniał, że ciężar wykazania przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej, określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa co do zasady na wnioskodawcy. Dopiero uprawdopodobnienie przez niego przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji otwiera sądowi drogę do uzupełnienia informacji udzielonych w ramach wniosku o analizę akt sprawy. Zdaniem WSA, w rozpoznawanej sprawie brak uprawdopodobnienia okoliczności wskazanych we wniosku skutkował odmową wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J. M., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego zmiany poprzez wydanie postanowienia wstrzymującego wykonanie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie wstrzymania wykonania decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 19 kwietnia 2021 r. nr DIH-2-54/2021; - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu przez Sąd I instancji dokonania pełnej i prawidłowej oceny akt sprawy i wniosku o wstrzymanie wykonania; - art. 163 § l - § 2 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na sporządzeniu przez Sąd I instancji nieprawidłowego uzasadnienia skarżonego postanowienia. W uzasadnieniu zażalenia stwierdzono m.in., że Skarżący - wbrew twierdzeniom WSA - wykazał, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W złożonym wniosku powołał informacje dotyczące nałożenia na niego kary pieniężnej, wymienił składniki swojego majątku oraz ich wartość. Skarżący wskazał, iż egzekucja kary pieniężnej wiązałaby się z koniecznością zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, bowiem posiada w przybliżeniu towar o wartości oscylującej wokół kwoty kary. W rezultacie pozbawiony zostanie środków niezbędnych do prowadzenia działalności gospodarczej (obrotu paliwem). Zdaniem wnoszącego zażalenie sąd w tym postępowaniu winien mieć na uwadze także dowody przedstawione przez stronę w postępowaniu o przyznanie prawa pomocy, w tym treść wniosku o przyznanie prawa pomocy. Skarżący przypomniał, że w oświadczeniu o stanie rodzinnym majątku i dochodach podał, że gospodarstwo domowe prowadzi w partnerką i dwiema małoletnimi córkami, posiada mieszkanie o powierzchni 44 m2 i wartości 150.000 zł oraz 500 zł na koncie, zaś jego partnerka posiada samochód o wartości ok. 5.000 zł. Skarżący prowadzi działalność gospodarczą, z której deklaruje stratę na poziomie 60.000 zł, a jego partnerka pobiera zasiłek macierzyński w kwocie 2.000 zł/msc. Skarżący wskazał również, że posiada zadłużenie w kredycie w kwocie 80.000 zł, a podczas pandemii pożyczył od rodziców 20.000 zł na życie. Jako zobowiązania i stałe wydatki wskazał obsługę kredytu (ok. 2.000 zł), czynsz za mieszkanie (ok. 500 zł) oraz media (150 zł). W ocenie skarżącego, zapłata kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł doprowadziłaby do trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia mu znacznej szkody. Ocena taka wynika z konkretnych i aktualnych danych dotyczących sytuacji finansowej Skarżącego, skonfrontowanych z wysokością zobowiązania pieniężnego. Konkludując podane przez Stronę we wniosku okoliczności, tj. ryzyko zaprzestania działalności gospodarczej oraz ryzyko upadłości, powinny one stanowić podstawę do uzyskania ochrony tymczasowej. Zdaniem wnioskodawcy, dla jej udzielenia wystarczy bowiem uprawdopodobnienie zaistnienia nieostrego kryterium w postaci "znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tych przyczyn podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona ani przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku tak, aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo twierdzenie strony lub sam wniosek złożony w tym przedmiocie. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił, iż w związku z jej wykonaniem mogłoby zachodzić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub/i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem twierdzenia strony były gołosłowne, a nadto nie zostały sprecyzowane ani wykazane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia Sądu I instancji jest prawidłowe. WSA zasadnie uznał, że z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie wynika, aby przesłanki warunkujące zastosowanie ochrony tymczasowej zostały spełnione. Skarżący złożył wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, jednakże nie uprawdopodobnił zawartych w nim okoliczności przemawiających za zastosowaniem tej instytucji, ani też nie poparł swojego wniosku żadnymi materiałami dowodowymi, które mogłyby zostać przez Sąd pozytywnie zweryfikowanie przy ocenie, czy w przypadku strony zachodzą przesłanki warunkujące zastosowanie ochrony tymczasowej. Z regulacji prawnej art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest wykazanie, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku jego wykonania. Sąd orzeka w kwestii wstrzymania wykonania decyzji na podstawie przytoczonych we wniosku okoliczności, uwzględniając indywidualny charakter każdej sprawy i możliwość wystąpienia dla skarżącego niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku w taki sposób, aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Ogólnikowe i gołosłowne uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji uniemożliwia jego pozytywną ocenę. Wniosek skarżącego oraz twierdzenia w nim zawarte są gołosłowne, lakoniczne i nie zostały uprawdopodobnione jakimikolwiek okolicznościami faktycznymi. Skarżący podał jedynie, że egzekucja wymierzonej kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł wiązałaby się z koniecznością zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, ponieważ strona posiada towar o wartości zbliżonej do wysokości nałożonej kary pieniężnej. W ocenie NSA zasadnie Sąd I instancji uznał, iż przedstawiona argumentacja okazała się niewystarczająca i zbyt ogólnikowa. Skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów uprawdopodobniających stanowisko zawarte we wniosku, a zwłaszcza obrazujących jego aktualną i rzeczywistą kondycję finansową. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż wobec gołosłownych twierdzeń strony, Sąd nie był w stanie ocenić, czy wykonanie zaskarżonej decyzji może prowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Istotnie, brak wykazania należycie uprawdopodobnionych okoliczności przemawiających za spełnieniem ustawowych przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej stoi na przeszkodzie pozytywnemu rozpatrzeniu złożonego wniosku. Skarżący, ograniczając się jedynie do twierdzeń o charakterze ogólnym, nie wykazał, że w jego obecnej kondycji finansowej zachodzą podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej. W tym miejscu należy podkreślić, iż nawet z akt sprawy prowadzonej w przedmiocie przyznania prawa pomocy nie można było wyinterpretować rzeczywistej zdolności płatniczej skarżącego. Nieuzupełnienie przez stronę dokumentów na wezwanie referendarza sądowego na tamtym etapie postępowania, pozostawiło twierdzenia strony składane w zakresie jego możliwości finansowych gołosłownymi, bez uwiarygodnienia ich stosownym materiałem dowodowym, pozwalającym na dokonanie pełnej analizy kondycji finansowej wnioskodawcy. Tym samym za prawidłowe Naczelny Sąd Administracyjny uznał stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu, iż wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji zobowiązującej podmiot do uiszczenia należności w wysokości 10.000 zł, jako gołosłowny nie poddawał się ocenie, a tym samym nie zasługiwał na uwzględnienie. Aby zbadać, czy rzeczywiście egzekucja nałożonej kary pieniężnej może wyrządzić skarżącemu znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, konieczne jest odniesienie wymaganej należności do jego aktualnej sytuacji materialnej. Bez porównania tych dwu wartości (wysokości wymaganego zobowiązania i majątku, jakim dysponuje strona) nie jest możliwe zweryfikowanie czy w jej przypadku zapłata kary wywoła skutki, których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a które w sposób szczególnie ujemny wpłyną na prowadzenie działalności gospodarczej przez podmiot. W odniesieniu zaś do podnoszonych przez skarżącego argumentów odnoszących się do prawidłowości wydania skarżonej decyzji stwierdzić należy, że na obecnym etapie postępowania sąd rozstrzyga tylko zagadnienie incydentalne, nie wypowiadając się w zakresie głównej sprawy merytorycznej, w przedmiocie której prowadzone jest postępowanie sądowoadministracyjne. Nie jest zatem możliwe – przy rozpoznawaniu kwestii wpadkowej, jaką jest wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, przesądzenie, czy decyzja w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu niedopełnienia obowiązków określonych w przepisach ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw została wydana zasadnie, a zatem nie podlegają ocenie okoliczności odnoszące się do meritum. Zagadnienie to będzie podlegało ocenie na etapie rozpoznania sprawy głównej co do istoty, kiedy to sąd administracyjny będzie badał prawidłowość wydanej decyzji. Przekonania skarżącego o wysokim prawdopodobieństwie wadliwości wydanej decyzji, a co za tym idzie o zasadności złożonej w sprawie skargi, nie stanowią przesłanek podlegających ocenie w ramach rozpoznania wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej. W świetle powyższego, zaskarżone postanowienie WSA należało uznać za prawidłowe, a wniesione zażalenie podlegało oddaleniu. Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.