I OW 49/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Rafał Stasikowski, Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta L. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta L. a Prezydentem O. i Burmistrzem B. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Ł. M. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza B. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z 24 lutego 2020 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L., wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta L. a Prezydentem Miasta O., wnosząc o wskazanie Burmistrza B. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku Ł. M. z 27 stycznia 2020 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta O., wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta L. ewentualnie Burmistrza B. jako organu właściwego w sprawie. Wezwany do uzupełnienia wniosku Prezydent Miasta L. wyjaśnił, że jakkolwiek Prezydent Miasta O. uznał się za organ niewłaściwy w sprawie, to zasadne jest wezwanie do udziału w postępowaniu Burmistrza B. jako organu, który może być właściwy w sprawie. Zarządzeniem Przewodniczącego z 24 sierpnia 2020 r. oznaczono Burmistrza B. jako organ pozostający w sporze i doręczono mu odpisy wniosku, odpowiedzi na wniosek oraz pisma z 7 sierpnia 2020 r., wzywając jednocześnie do zajęcia stanowiska w sprawie, w terminie 7 dni. Pismem z 17 września 2020 r. Burmistrz B. potwierdził swoje stanowisko w sporze i wskazał na właściwość Prezydenta Miasta L. Z materiału sprawy wynika, że 5 listopada 2018 r. przebywający w szpitalu w L. Ł. M. (dalej jako: "strona") zwrócił się o umieszczenie w domu pomocy społecznej ze względu na stan zdrowia. Jako miejsce zameldowania podał B., ul. R. [...] i wyjaśnił, że jest osobą bezdomną (k. 47). Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w B. (dalej jako: "MOPS w B.") pismem z 8 listopada 2018 r. przekazał wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. (dalej jako: "MOPR w L."), który zwrócił go MOPS w B. Burmistrz B. decyzją z [...] listopada 2018 r. skierował wnioskodawcę do Domu Pomocy Społecznej (dalej jako: "DPS") na okres roku od 5 listopada 2018 do 4 listopada 2019 r. Równocześnie wnioskiem z 5 grudnia 2018 r. Burmistrz B. wystąpił do NSA o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w sprawie skierowania wnioskodawcy do DPS. Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w O. strona została umieszczona w DPS w O., na okres roku od daty umieszczenia. Postanowieniem z 26 czerwca 2019 r., sygn. I OW 249/18, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Prezydenta Miasta L. jako organ właściwy w sprawie rozpoznania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej. Właściwość tę Sąd ustalił na podstawie art. 101 ust. 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, z późn. zm.; dalej jako: "u.p.s.") uznając, że wnioskodawca znajduje się w sytuacji niecierpiącej zwłoki. Decyzją z [...] września 2019 r. Burmistrz B. uchylił swoją decyzję z [...] listopada 2018 r. o skierowaniu wnioskodawcy do domu pomocy społecznej. Wskazał, że decyzja ta była wydana na okres roku, do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość na podstawie art. 23 k.p.a. W zaistniałej sytuacji doszło do wymiany korespondencji między organami i Dyrektorem DPS w O., monitującym w sprawie wydania decyzji o skierowaniu strony do DPS. Prezydent Miasta L. pismem z 30 grudnia 2019 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o zmianę postanowienia z 26 czerwca 2019 r., sygn. I OW 249/18. Postanowieniem z 24 lutego 2020 r., sygn. I OW 249/18, Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił wniosek. Wnioskiem z 11 grudnia 2019 r. Burmistrz B. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Prezydentem Miasta L. i Prezydentem Miasta O. w sprawie przyznania zasiłku stałego i objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. Postanowieniem z 28 kwietnia 2020 r., sygn. I OW 297/19, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jako organ właściwy w sprawie Prezydenta Miasta O. Wskazanie nastąpiło na podstawie art. 101 ust. 3 u.p.s. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie nie można wywodzić właściwości Prezydenta Miasta L. na podstawie art. 101 ust. 6 u.p.s., albowiem został on uznany za organ właściwy w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej z uwagi na zaistnienie przypadku niecierpiącego zwłoki. Uznano także, że wnioskodawca jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Aktualnego pobytu w DPS nie można uznać za lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1234 ze zm.). Stosownie zatem do treści art. 101 ust. 2 u.p.s., gminą właściwą miejscowo do rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku stałego byłaby gmina miejsca zameldowania na pobyt stały, a więc Gmina B. Pismem z 27 stycznia 2020 r. strona zwróciła się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wniosek ten został przekazany na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. do MOPS w L. ze wskazaniem na postanowienie NSA z 26 czerwca 2019 r., sygn. I OW 294/18. Decyzją z [...] lipca 2020 r. Prezydent Miasta L. skierował stronę do DPS w O. na okres roku od 20 grudnia 2018 r. do 19 grudnia 2019 r. Uzasadniając wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent Miasta L. podniósł, że wskazanie go jako organu właściwego w sprawie o skierowanie do domu pomocy społecznej nie było właściwe ze względu na ograniczenie wynikające z art. 101 ust. 4 u.p.s. Strona jest osobą bezdomną, na pobyt stały zameldowaną ostatnio w B., w 2018 r. była leczona w Samodzielnym Publicznym Szpitalu Klinicznym Nr [...] w L., a od 20 grudnia 2018 r. przebywa w DPS w O. Jest osobą skonfliktowaną z rodziną. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z matką strony wynika, że strona nie ma możliwości zamieszkania pod adresem ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, podobnie również strona nie może zamieszkać wspólnie z byłą żoną, która ułożyła sobie życie z innym partnerem. Tak ustalony stan faktyczny i prawny pozwala stwierdzić, że w przedmiotowym przypadku właściwość w sprawie o skierowanie do domu pomocy społecznej określa art. 101 ust. 2 u.p.s. Stosownie bowiem do art. 6 pkt 8 u.p.s. strona spełnia ustawowe przesłanki do uznania za osobę bezdomną, tj.: nie mieszka w lokalu mieszkalnym (w 2018 r. przebywała ponad miesiąc w szpitalu na terenie L., a od 20 grudnia 2018 r. przebywa w DPS w O.) i obecnie jest niezameldowana na pobyt stały (z zameldowania na pobyt stały w B. strona została wymeldowana 4 czerwca 2013 r., a następnie nigdzie nie zameldowała się na pobyt stały). Podkreślono również, że nie można traktować pobytu strony w 2018 r. w szpitalu na terenie Miasta L. jako miejsca zamieszkania, albowiem oczywistym jest, że szpital nie może być traktowany jako lokal mieszkalny, gdyż jest przeznaczony do krótkotrwałego pobytu osób. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta O., w odpowiedzi na wniosek podniósł, że postanowienie NSA z 26 czerwca 2019 r., I OW 249/18, uznające Prezydenta Miasta L. za organ właściwy miejscowo do rozpatrzenia wniosku strony o skierowanie do domu pomocy społecznej, nie może być kontestowane przez ten organ. Stanowisko to również zostało podkreślone w postanowieniu NSA z 28 kwietnia 2020 r., I OW 297/19, dotyczącym rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego w sprawie o przyznanie zasiłku stałego i objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym. W związku z przerzucaniem się pomiędzy innymi organami (Burmistrz B. i Prezydent Miasta L.) sprawą strony, zainteresowane podmioty zaczęły kierować także do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. wnioski o skierowanie do DPS w O. Podkreślono również, że wniosku strony z 27 stycznia 2020 r. nie można traktować jako "nowego" wniosku, dla którego należy od nowa badać, który organ jest właściwy do jego rozpoznania, lecz jako "ponaglenie" Prezydenta Miasta L. do rozpoznania wniosku, którego dotyczy postanowienie NSA z 26 czerwca 2019 r., ewentualnie jako kolejny wniosek w tej sprawie. Alternatywne wskazanie właściwości miejscowej Burmistrza B. do wydania przedmiotowej decyzji jest podyktowane tym, że wobec braku możliwości dostępu przez Gminę O. do akt niniejszego postępowania, znajdujących się w innych gminach (L., B.), a tym samym możliwości oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, nie można wykluczyć, że strona (mająca dotychczas miejsce zameldowania na pobyt stały w B.) w dacie składania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej bądź miała miejsce zamieszkania w B. w rozumieniu art. 25 k.c (krótkotrwałe opuszczenie miejsca stałego pobytu nie powoduje zmiany miejsca zamieszkania), bądź posiadała status osoby bezdomnej (art. 6 pkt 8 u.p.s.). W każdym z tych przypadków to Gmina B. byłaby gminą właściwą do wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, jak i decyzji dotyczącej zasiłku stałego (art. 101 ust. 1 lub 2 i ust. 6 u.p.s.). Gmina O. stoi na stanowisku, że – z uwagi na zwłokę czasową w prawidłowym rozpoznaniu wniosku strony o skierowanie go do domu pomocy społecznej i perturbacje czasowe związane ze sporem o właściwość miejscową i jego rozstrzyganiem przez NSA – Prezydent Miasta O. nie może stać się organem właściwym w przedmiotowej sprawie tylko dlatego, że strona przebywa w DPS w O. Strona przybyła do tego domu na mocy decyzji o skierowaniu wydanej przez Burmistrza B. (później uchylonej przez ten organ). Gmina O. nie może ponosić konsekwencji (w tym finansowych) pobytu strony w DPS w O., tylko dlatego, że na etapie rozpoznawania jego wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oraz na etapie rozstrzygania sporu o właściwość miejscową przez NSA, prawdopodobnie wyczerpująco nie ustalono wszystkich istotnych okoliczności związanych z jego miejscem zamieszkania (art. 25 k.c.) lub ewentualną bezdomnością. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie Burmistrz B. podał, że organem właściwym w sprawie jest MOPR w L. Ustalono, że strona od 13 lat nie zamieszkuje w B., a z pobytu stałego pod adresem w B. wymeldowana została 4 czerwca 2013 r. i od tej pory nigdy nie przebywała na terenie gminy B. Bezspornym faktem jest, że w okresie poprzedzającym niekorzystną sytuację życiową, strona przebywała na terenie L. i tam było skoncentrowane jej życie. Potwierdzone jest to hospitalizacją w Samodzielnym Publicznym Szpitalu Klinicznym Nr [...] w L. w dniach 5 czerwca 2018 r. oraz 25 czerwca 2018 r. Została wówczas przyjęta i zaopatrzona na SOR w trybie nagłym, ponadto w dniu 2 października 2018 r. ponownie została przyjęta do ww. szpitala na Oddział Anestezjologii i Intensywnej Terapii. W związku z powyższym należy sądzić, że strona swoje życie skoncentrowała na terenie L. Z uwagi na fakt, że Samodzielny Publiczny Szpital Kliniczny Nr [...] w L. zwrócił się o umieszczenie strony w trybie pilnym, właściwa miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 3 u.p.s.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta L. a Prezydentem Miasta O. i Burmistrzem B. jest sporem negatywnym o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku strony o skierowanie do domu pomocy społecznej. Wniosek o rozstrzygnięcie tego sporu jest dopuszczalny bowiem uczestniczące w nim organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takiej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie natomiast z art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od tej zasady przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych, wobec których, w myśl art. 101 ust. 2 u.p.s., właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W sprawach o skierowanie do domu pomocy społecznej nie ma zastosowania art. 101 ust. 3 u.p.s., ze względu na regulację art. 101 ust. 4 u.p.s. Jakkolwiek pozostające w sporze organy powołują się na prawomocne postanowienie NSA z 26 czerwca 2019 r., I OW 249/18, to stwierdzić należy, że postanowienie to ma ograniczone znaczenie w sprawie. Jak trafnie wskazał NSA w postanowieniu z 28 kwietnia 2020 r., I OW 297/19, nie może być ono podstawą do stosowania art. 101 ust. 6 u.p.s., albowiem Prezydent Miasta L. został w nim wskazany jako właściwy ze względu na uznanie przypadku za niecierpiący zwłoki, w oparciu o kryterium miejsca pobytu. Wskazanie na tej podstawie stanowi jednocześnie podstawę w oparciu o art. 101 ust. 7 u.p.s. do ubiegania się przez gminę, która przyznała świadczenie w miejscu pobytu, zwrotu wydatków od gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania lub ostatnie miejsce zameldowania. Oznacza to, że wyznaczenie właściwości na podstawie art. 101 ust. 3 u.p.s., ponieważ następuje ze względu na szczególnie uzasadnione przypadki, ma znaczenie tylko w konkretnej sprawie, nie może przesądzać o właściwości tego organu w innych sprawach. Wskazanie wynikające z tego postanowienia NSA zostało zrealizowane przez Prezydenta Miasta L., który wydał decyzję z [...] lipca 2020 r. Wobec powyższego właściwość organu w sprawie rozpoznania wniosku strony z 27 stycznia 2020 r. o skierowanie do domu pomocy społecznej należy rozważyć z uwzględnieniem kryteriów określonych w art. 101 ust. 1 i 2 u.p.s. Pojęcia "miejsca zamieszkania" nie definiuje u.p.s. Definiuje je art. 25 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej rozumie się miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na jej terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka osobistych i majątkowych interesów tejże osoby. Aktualnie wnioskodawca przebywa w DPS w O. W orzecznictwie jest wyrażany pogląd, że lokalem mieszkalnym – w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610 z późn. zm.) – jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, a więc może więc nim być również lokal w domu pomocy społecznej, jak i w zakładzie opiekuńczym (por. postanowienia NSA: z 2 lutego 2012 r., I OW 188/11; z 24 października 2013 r., I OW 157/13; z 14 lutego 2017 r., I OW 207/16; z 28 grudnia 2017 r., I OW 195/17; z 22 czerwca 2018 r., I OW 23/18), albowiem tego rodzaju lokal może służyć zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób – w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Przeciwko uznaniu w niniejszej sprawie, że strona ma miejsce zamieszkania w O. przemawia jednak fakt, że pobyt na terenie tej miejscowości ma charakter czasowy, co wynika z decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, odnoszącej się do oznaczonego okresu. Ta okoliczność sprzeciwia się uznaniu, że osoba kierowana do domu pomocy społecznej ma miejsce zamieszkania w O. Dodatkowo można zwrócić uwagę, że również w postanowieniu z 28 kwietnia 2020 r., I OW 297/19, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał Prezydenta Miasta O. za organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby, a pobytu w domu pomocy społecznej za miejsce zamieszkania. Okoliczności sprawy potwierdzają natomiast, że skarżący jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. W przypadku zaś osoby bezdomnej, z oczywistych względów, nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala jej status i gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia NSA z 4 kwietnia 2007 r., I OW 109/06, z 4 lipca 2008 r., I OW 30/08, z 30 grudnia 2015, I OW 208/15 i z 19 kwietnia 2017 r., I OW 256/16). Zgodnie z definicją z art. art. 6 pkt 8 u.p.s., bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powyższy przepis przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną, w przypadku osoby kierowanej do domu pomocy społecznej w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja pierwsza, aktualnie nie jest ona nigdzie na stałe zameldowana (wymeldowania z ostatniego miejsca stałego zameldowania nastąpiło 4 czerwca 2013 r.) i nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, aktualnie jej pobyt w domu pomocy ma charakter interwencyjny i jest ograniczony w czasie. Organem właściwym do skierowania takiej osoby do domu pomocy społecznej jest organ właściwy ze względu ma ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały, czyli Burmistrz B. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.