I OSK 1815/07

TEZY Przepis art. 216 ust.. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2063 ze zm), o odpowiednim stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy, dotyczy także nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy zawartej z właścicielem niruchomości, po wyznaczeniu przez organ, na podstawie art. 53 ust. 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99), terminu do zawarcia umowy SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie NSA Roman Ciąglewicz (spr.) NSA Anna Łukaszewska - Macioch Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P., M. P., M. P., M. K., M. C., M. K., W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Lu 401/07 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Tomaszowskiego z dnia [...] stycznia 2007 roku nr [...]; 3. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz S. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje. UZASADNIENIE Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 5 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 401/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę S. P. na decyzję Wojewody Lubelskiego, z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot nieruchomości. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], Starosta Tomaszowski, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w T. L., przy ulicy O., oznaczonej nr działki [...], ark. ew. 31, o powierzchni 1747 m2, nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym Rep. A Nr [...], z dnia 9 maja 1989 r., od J. P., S. P. i I. M. P. Wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w dniu 2 września 2005 r. przez S. P., I. M. P. oraz spadkobierców J. P., z tym, że do wniosku przystąpili następnie spadkobiercy I. M. P. Organ ustalił, że na zbywanej nieruchomości i nieruchomościach sąsiednich została zlokalizowana budowa szkoły podstawowej z salą gimnastyczną i zespołem kulturalno-żywieniowym, co potwierdza opisana w akcie notarialnym decyzja Naczelnika Miasta w Tomaszowie Lubelskim, z dnia [...] maja 1987 r., nr [...], ustalająca lokalizację tej inwestycji, zachowana w aktach księgi wieczystej Kw nr [...]. Starosta przytoczył przepisy art. 136 ust.3 oraz art. 137 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.), a następnie wskazał, że z mocy art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy te stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 ze zm.). Zdaniem Starosty, umowa sprzedaży zawarta w dniu 9 maja 1989 r., na podstawie której J.P., S. P. i I. M. P. (w imieniu której działała Z. W.) zbyli na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o zwrot której występuje S. P. oraz spadkobiercy J. P. i I. M. P., jest taką samą umową, jak każda tego rodzaju umowa. Mają do niej zastosowanie przepisy prawa cywilnego, a Skarb Państwa korzysta z takiej samej ochrony przewidzianej tymi przepisami, jak każdy inny podmiot. Nie można więc, według Starosty, uznać, że umowa ta spowodowała nabycie nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tym samym działka ta nie podlega zwrotowi na rzecz byłych właścicieli na podstawie obecnie obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro zaś nie zachodzą przesłanki określone w art. 136 ust.3 w związku z art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to wszczęte w tej sprawie postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe, należało umorzyć, stosownie do art. 105 § 1 K.p.a. W odwołaniu S. P. argumentowała, że w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych pozbawiono ją i jej rodzinę prawie wszystkich nieruchomości, jakie posiadali na terenie T. L. Metody tych działań były niekiedy zgodne z prawem, a niekiedy miały formę pozaprawnego nacisku. Skarżąca stwierdziła, że tak również było w rozpatrywanym przypadku. Wskutek pozaprawnych działań i przekonywania, że sprzedając działkę w drodze umowy uzyskają lepszą cenę, niż w drodze wywłaszczenia, zgodzili się na sprzedaż. Straszono ich także, że procedura wywłaszczenia będzie trwała bardzo długo, odszkodowanie będzie wypłacane w ratach, a cała ta sytuacja spowoduje poważny konflikt z władzą. Skarżąca podkreśliła, że określenie zawartej umowy jako takiej samej umowy, jak każda tego typu umowa, jest nieporozumieniem. Do nabycia nieruchomości doszło w wyniku postępowania wywłaszczeniowego, które zakończyło się nie wydaniem decyzji, lecz zawarciem umowy sprzedaży. W ocenie skarżącej, w sprawie ma zastosowanie art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nabycie działki nastąpiło na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołał się na przepisy art. 136 ust.3 oraz art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603). Wskazał, iż stosownie do art. art. 216 ust.2 pkt 3, przepisy rozdziału 6, działu III stosuje się odpowiednio nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 ze zm.). Jednak, w ocenie organu odwoławczego, umowa zawarta w dniu 9 maja 1989 r., pomiędzy J. P., S. P. i I. M. P., a Skarbem Państwa, na podstawie której zbyli oni na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...], o pow. 0,1756 ha (określoną w § 3 umowy jako działka nr [...], a wykazaną w wykazie zmian gruntowych jako działka nr [...]), jest umową do której znajdują zastosowanie przepisy prawa cywilnego. Obecnie działka nr [...] ma powierzchnię 0,1747 ha i stanowi własność Gminy Miejskiej Tomaszów Lubelski. Gmina korzysta z takiej samej ochrony przewidzianej tymi przepisami, jak każdy inny podmiot. Nie można więc uznać, że umowa spowodowała nabycie nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację przepisów, tj. art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej, przepis ten został wprowadzony w 2004 r. w celu poszerzenia kręgu nieruchomości, co do których można orzekać o zwrocie. Zauważyła, że obowiązujący w 1989 r. przepis art. 8 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił, iż nieruchomości nie stanowiące własności państwowej organy nabywają w drodze umowy zawieranej na zasadach ogólnych. Dla zawarcie umowy na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości należało zatem spełnić tylko dwa warunki: grunt nie mógł stanowić własności państwowej, a nabywcą był organ administracji państwowej. Zawarcie umowy następowało już na zasadach ogólnych. Skarżąca wywodziła, iż należałoby się zastanowić nad ratio legis przepisu art. 216 ust.2 pkt 3 i odpowiedzieć na pytanie, o jakie nieruchomości ustawodawca rozszerzył stosowanie przepisów ustawy o zwrocie nieruchomości. Według skarżącej, stosując interpretację przyjętą w zaskarżonej decyzji, należałoby wysnuć wniosek, iż takich nieruchomości nie ma. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż art. 8 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie stanowił podstawy do zawarcia umowy nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a jedynie umocowywał Skarb Państwa do zawarcia takiej umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie za okoliczność bezsporną uznał fakt nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, zawartej w dniu 9 maja 1989 r., w oparciu o uregulowania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd pierwszej instancji, przytaczając unormowania art. 136 ust.2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.), uznał, że postępowanie o zwrot nieruchomości może toczyć się jedynie w stosunku do nieruchomości, co do których wydana została decyzja administracyjna o wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis ten nie przewiduje natomiast takiej możliwości w stosunku do nieruchomości nabytych w drodze cywilnoprawnej, której zawarcie poprzedza wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Sąd wywodził dalej, iż przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa przypadki, w których nastąpiło przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie w drodze decyzji o wywłaszczeniu, a co do których mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III ustawy. Art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy stanowi, że przepisy rozdziału 6, działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, przepisu tego nie należy interpretować w oderwaniu od pozostałych regulacji ustawy z 1997 r., a zwłaszcza art. 136 i następnych, które nie przewidują dopuszczalności prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, w tym umowy zawartej w świetle przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Fakt, że do umowy sprzedaży nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa doszło w związku z możliwością jej wywłaszczenia, nie ma, według Sądu, znaczenia dla oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok NSA z dnia 26 marca 2003 r., sygn. akt I SA 2155/01. W konsekwencji Sąd ocenił, że organy administracyjne zasadnie umorzyły postępowanie jako bezprzedmiotowe. Postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Skargę kasacyjną wnieśli: S. P., M. P., M. P., M. K., M. C., M. K. i W. P. Zaskarżyli wyrok w całości oraz wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi. Jako podstawę kasacyjną wskazali naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności naruszenie art. 216 ust.2 pkt 3 w związku z art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.), poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość nie została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 ze zm.), a tym samym, że brak jest podstaw prawnych do zwrotu nieruchomości. Zdaniem skarżących, poprzez nowelizację ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonaną ustawą z dnia 28 listopada 2003 r., ustawodawca zdecydował, że wszystkie przypadki nabycia nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – również nabycie w procesie rokowań w trybie przewidzianym tą ustawą – stanowią podstawę do zwrotu. Do zawarcie umowy dochodziło pod wpływem zagrożenia, że gdy jej właściciel nie odstąpi nieruchomości, to zostaną podjęte kroki o jej wywłaszczenie w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją z dnia [...] maja 1987 r., o ustaleniu lokalizacji inwestycji, Naczelnik Miasta Tomaszowa Lubelskiego ustalił lokalizację inwestycji polegającej na budowie szkoły podstawowej z salą gimnastyczną i zespołem kulturalno-żywieniowym, obejmującą m.in. działkę nr [...], ark. ew. 31. Właściciel miał więc świadomość, że w razie braku zgody na zbycie zostanie wywłaszczony. To zagrożenie potwierdza fakt istnienia decyzji lokalizacyjnej, powołanej w akcie notarialnym oraz zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Skarżący wywodzili dalej, iż zgodnie z art. 53 ust.2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, terenowy organ administracji państwowej mógł przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ wyznaczył zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy. Pismo wzywające do zawarcia umowy zbycia nieruchomości, pod zagrożeniem wywłaszczenia decyzją administracyjną, z tym, że odszkodowanie zostanie wypłacone w ratach rocznych, zgodnie z art. 58 ust.1 i 2, wystosowano w dniu 24 kwietnia 1989 r. Stosunek cywilnoprawny zachodzi, gdy relacja miedzy stronami oparta jest na zasadzie równości stron. Natomiast w przypadku, gdy stosunek prawny nosi cechy nierówności, podporządkowania, a świadczenia z nim związane należą do zarządzającej i wykonawczej działalności organu administracji, wątpliwości powstałe na tle takiego stosunku winny być, zdaniem skarżących, interpretowane przez wykładnię rozszerzającą w ten sposób, że zbycie nieruchomości w trakcie postępowania wywłaszczeniowego na etapie rokowań ma charakter administracyjnego pozbawienia wnioskodawcy prawa własności. Skarżący przywołali stanowisko wyrażone w uchwale SN z dnia 24 września 1992 r. (sygn. akt III AZP 11/92, OSNC 1993/6/93), według którego poprzedni właściciel, który zbył nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., nie może, bez szczególnej podstawy prawnej, występować na drogę administracyjną, z żądaniem jej zwrotu. Stwierdzili, że taka szczególna podstawa obecnie istnieje, w postaci zmiany art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. Zauważyli, że zapis tego przepisu odnosi się zarówno do sytuacji przejęcia gruntu z mocy ustawy "przejętych", jak i "nabytych" w drodze czynności prawnych, bez ograniczenia, że nabytych tylko w drodze decyzji. Zmianę, według skarżących, należy traktować jako wolę ustawodawcy do rozszerzenia sytuacji podlegających zwrotowi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę kasacyjną należało uwzględnić. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. Podstawa kasacji pozwala na merytoryczne odniesienie się do istoty sporu związanego z wykładnią przepisu prawa materialnego, tj. art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.). Warto podkreślić, iż chodzi o stan prawny obowiązujący po wejściu w życie przepisów noweli z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz.1492). Interpretacja przywołanej normy powinna odpowiedzieć na pytanie, czy w jej hipotezie mieści się nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie umowy kupna – sprzedaży, dokonanej w formie aktu notarialnego w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz.127 ze zm.). Przepis art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie odpowiada wprost na tak postawione pytanie. Stanowi natomiast, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Od razu zatem stwierdzić trzeba, iż chodzi o wszystkie przypadki, przewidziane w tym akcie normatywnym, nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Nie rozwijając na razie treści pojęcia "nabycie", wyłączyć należy przypadki "przejęcia", które w hipotezach norm zawartych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi dla pojęcia "nabycia" alternatywę rozłączną (art. 216 ust.1 ab initio). Nadto, nie jest kwestionowane stanowisko, według którego wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, objęte jest działaniem przepisu art. 136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie rozważanym przepisem art. 216 ust.2 pkt 3 tej ustawy (por. Gerard Bieniek [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2007, s. 659; uzasadnienie wyroku TK z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01, OTK 2001/7/216). Określenie "przejęcie" nieruchomości, w odniesieniu do aktów normatywnych wymienionych w art. 216 ust.1, oznacza przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa, niewymagające czynności prawnych właściwego organu (patrz: G. Bieniek, op. cit. s. 660; wyrok NSA z dnia 3 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 322/02, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 149531). Dotyczy to art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz.138 ze zm.), art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarze wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz.216 ze zm.), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz.159 ze zm.) i art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz.192 ze zm.). Powtórzyć przyjdzie, za Trybunałem Konstytucyjnym, że przejmowanie i nabywanie nieruchomości na własność Państwa w związku z wyznaczaniem terenów budowlanych, następowało w różnych formach: decyzji administracyjnej, przejęcia z mocy prawa i na podstawie umowy (patrz: uzasadnienie w/w wyroku TK z dnia 24 października 2001 r.). Ta ostatnia forma przewidziana była w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz.64 ze zm.). Dodać warto, że nabycie nieruchomości na podstawie przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jest wymienione w art. 216 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przepisie tym, co dla prowadzonego wywodu nie ma istotnego znaczenia, nawiązano także do indywidualnych wywłaszczeń na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej i wywłaszczeń gruntów na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Pojecie "nabycie" nieruchomości, użyte w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, posługującym się aparaturą pojęciową wymienionych w nim ustaw, nie może być zatem utożsamiane z wywłaszczeniem nieruchomości na podstawie aktu administracyjnego i z przejęciem nieruchomości z mocy prawa. O ile "nabycie" nieruchomości ma w rozważanym kontekście charakter cywilnoprawny, o tyle "wywłaszczenie" i "przejęcie" są sposobami uzyskania własności właściwymi dla prawa publicznego, w tym administracyjnego (por. Jerzy Ignatowicz [w:], J. Ignatowicz, K. Stefaniuk "Prawo rzeczowe", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 84). Zarówno zaś z odczytania przepisu art. 216 w kontekście historycznym, jak i z norm działu III, Tytułu I, Księgi drugiej ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz.93 ze zm.) wynika, że nabycie własności nieruchomości, o którym mowa w art. 216, następuje poprzez przeniesienie własności w drodze umowy (nie wchodzą w grę inne sposoby cywilnoprawne, takie jak zasiedzenie, czy dziedziczenie). Przypomnieć można, że w świetle art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu przed wejściem w życie noweli z dnia 28 listopada 2003 r., nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie umowy zawartej w trakcie procedury wywłaszczeniowej prowadzonej na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie stanowiło podstawy do żądania zwrotu nieruchomości, w oparciu o odpowiednio stosowane przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. Tadeusz Woś "Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 188 – 190; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 26 marca 2003 r., sygn. akt I SA 2155/01, niepublikowanego; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 24 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 507/05, niepublikowanego). Sytuacja zmieniła się 22 września 2004 r. Z tym dniem, na mocy art. 1 pkt 141 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz.1492), w art. 216 dotychczasową treść oznaczono jako ust. 1 i dodano ust. 2 w brzmieniu: "2. Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172), 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.)." Przepis art. 216 ust.2 nie może być wykładany w oderwaniu od wyników interpretacji pojęć użytych w przepisie art. 216, w brzmieniu sprzed nowelizacji, czyli w obecnym przepisie art. 216 ust.1. Nawiązując do uwag odnoszących się do art. 216 ust.1 skonstatować można, iż przewidziane w art. 216 ust.2 pkt 3 "odpowiednie stosowanie rozdziału 6, działu III" nie dotyczy przewidzianych w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości administracynych form uzyskania przez Skarb Państwa własności nieruchomości. Skoro ustawa ta zaliczana jest do aktów normatywnych wywłaszczeniowych, to do żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji wydanej w oparciu o ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stosuje się wprost, a nie odpowiednio przepisy rozdziału 6, działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Umowa, na mocy której J. P., S. P. oraz I. M. P. sprzedali na rzecz Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Kierownika Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami i Rolnictwa Urzędu Miasta w Tomaszowie Lubelskim, działkę nr [...], położoną w T. L., dokonana została w formie aktu notarialnego (rep. A nr [...]Państwowego Biura Notarialnego w Tomaszowie Lubelskim), dnia 9 maja 1989 r. To, czy nieruchomość została nabyta na podstawie ustawy o gospodarki gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wymaga odniesienia się do unormowań tej ustawy obowiązujących w dniu zawarcia umowy. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.99) obowiązywała wówczas w brzmieniu znowelizowanym przepisem art. 7 ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o zmianie ustawy – Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 21, poz.124), art. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 24, poz.170) i art. 14 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o niektórych warunkach konsolidacji gospodarki narodowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 10, poz.57). Przewidywała kilka przypadków przejścia własności nieruchomości niestanowiących własności państwowej na rzecz Państwa, przy czym przepis ogólny art. 8 ust.1 stanowił, że nieruchomości nie stanowiące własności państwowej, organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych. Przechodząc do przepisów regulujących uzyskanie własności przez Skarb Państwa zacząć należy od art. 12 ust.5, zgodnie z którym grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, pomniejszonym o należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej. W zdaniu drugim tego przepisu zawarto zastrzeżenie, iż pomniejszenie należności nie może być większe, niż wysokość odszkodowania. Przepis art. 13 ust.2 u.g.g.w.n. przewidywał tworzenie zasobów gruntów na cele zabudowy miast i wsi, w szczególności przeznaczone na realizację budownictwa mieszkaniowego oraz związanych z tym budownictwem budowli i urządzeń, na terenach przeznaczonych na te cele w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, z gruntów stanowiących własność Państwa i z gruntów nabywanych w drodze umowy lub wywłaszczenia na własność Państwa. Następna sytuacja dotyczy przeznaczenia nieruchomości, w miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego, pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Według art. 16 ust.3, ustalenia planu zagospodarowania stanowiły podstawę podjęcia czynności związanych z nabyciem przez Państwo, w drodze umowy bądź wywłaszczenia, własności oraz użytkowania wieczystego nieruchomości położonych na gruntach przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Wreszcie, zgodnie z art. 50 ust.1, nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeżeli była niezbędna na cele, m.in. uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego (art. 50 ust.1 pkt 2), skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego (art. 50 ust.1 pkt 3), użyteczności publicznej (art. 50 ust.1 pkt 4). Wśród przepisów regulujących procedurę wywłaszczeniową ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości zawierała przepis art. 53 ust.1 zastrzegający, że wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy. Niewątpliwie umowa, o której mowa w art. 53 ust.1 spełnia, jako cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, cechy "nabycia" nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dalszej kolejności należy rozstrzygnąć, czy nabycie to następowało na podstawie ustawy o gospodarce gruntami, czy też ustawa ta nie mieściła się w podstawie zawarcia umowy. W ocenie składu orzekającego, ocena czy nieruchomość nabyta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie może abstrahować od ustalenia, czy nieruchomość ta była przedmiotem procedury wywłaszczeniowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, próbę rozstrzygnięcia tej kwestii zacząć należy od tego, że hipotezą art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są objęte przypadki nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, jeśli umowa zawarta została bez żadnego związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości w celu przeznaczenia terenu m.in. pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne lub uspołecznione budownictwo mieszkaniowe. Taką umowę można byłoby określić jako zawieraną w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale nie na jej podstawie. Odmiennie ocenić należy sytuację, w której terenowy organ administracji państwowej, po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (art. 52 u.g.g.w.n.), wyznacza zainteresowanemu termin do zawarcia umowy, po którego bezskutecznym upływie może przystąpić do dalszych czynności wywłaszczeniowych (art. 53 ust.2 u.g.g.w.n.). Zarówno kompetencja organu administracyjnego, jak i podstawa proceduralna oraz materialne przesłanki związane z przeznaczeniem terenu (art. 50 ust.1 pkt 2, 3 i 4), znajdują oparcie w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Podstaw tych nie usuwa konieczność dochowania w trakcie zawarcia umowy wymogów prawa cywilnego, wynikająca z art. 158 K.c. w związku z art. 8 ust.1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Odnosząc się do rozważań Sądu pierwszej instancji, zaakcentować trzeba, iż sytuacja, o której mowa w art. 13 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości doprowadzała do nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, w drodze umowy lub wywłaszczenia. Tylko przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 12 ust.5 u.g.g.w.n. nie podlegało procedurze wywłaszczeniowej mogącej zakończyć się decyzją lub umową. Dla kompletności wywodu przypomnieć jeszcze trzeba, iż nabycie przez Państwo nieruchomości na podstawie umowy przewidywały natomiast przepisy Rozdziału 7 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – Prawo pierwokupu. Skoro jednak istota roszczeń, zaaprobowanych przez ustawodawcę poprzez ustanowienie norm art. 216, sprowadza się do podobieństwa stanów faktycznych i prawnych, wskazanych w tym przepisie, do instytucji wywłaszczenia, jako przymusowego odjęcia własności w związku z budownictwem mieszkaniowym, to regulacja art. 82 – 85 u.g.g.w.n., a zwłaszcza zainicjowanie sprzedaży przez właściciela oraz uzyskanie od Państwa ceny równej cenie ustalonej między stronami umowy sprzedaży, pozwala na pominięcie w dalszych rozważaniach, tego rodzaju pierwokupu, jako ewentualnej hipotezy art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji twierdzenie, że w art. 216 ust.2 pkt 3 chodzi o inne przypadki, niż umowa zawierana w trakcie procedury wywłaszczeniowej, nie znajduje potwierdzenia w treści unormowań ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Rezultaty wykładni językowej, funkcjonalnej i systemowej, przedstawione dotychczas, prowadzą zatem do wniosku, że w art. 216 ust.2 pkt 3 unormowano wszelkie sytuacje nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa przewidziane w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w tym nabycie na podstawie umowy zawieranej na skutek podjęcia przez organ administracyjny czynności wywłaszczeniowych i wyznaczenia właścicielowi terminu na zawarcie umowy. Jak już wyżej zasygnalizowano, rozważana sytuacja faktyczno-prawna odnosi się do stanu obowiązującego w dniu 9 maja 1989 r. Pozycja właściciela nieruchomości, co do której podjęto czynności inicjujące postępowanie wywłaszczeniowe była wówczas słabsza, niż po noweli z dnia 29 września 1990 r. (Dz. U. Nr 79, poz.464). Rozwiązania ustrojowo – prawne wprowadzone tą nowelą na tyle rozbudowały procedurę wywłaszczeniową, że nie sprowadzała się ona do ultimatum stawianego właścicielowi nieruchomości, który zgodnie z art. 53 ust.2 u.g.g.w.n. mógł co najwyżej dostosować się do propozycji sprzedaży nieruchomości w wyznaczonym przez organ terminie. Przypominając stan faktyczny w niniejszej sprawie zauważyć warto, że po wystosowaniu do właścicieli pisma opartego o art. 53 ust.2 u.g.g.w.n. odbyła się w dniu 9 maja 1989 r., rozprawa "wywłaszczeniowo – odszkodowawcza", podczas której Kierownik Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami i Rolnictwa stwierdził, iż strony zostały właściwie powiadomione oraz wniósł o wywłaszczenie nieruchomości. Dopiero wówczas właściciele oświadczyli, że wyrażają zgodę na zbycie nieruchomości za cenę ustaloną przez biegłego. Tego samego dnia doszło do zawarcie wyżej opisanego aktu notarialnego. Wątpliwości zaś co do braku ekwiwalentności umów zawieranych do dnia 5 grudnia 1990 r. znajdują potwierdzenie w stanowisku ustawodawcy, wyrażonym w art. 217 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem, osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej, niż 50 % aktualnej wartości tych nieruchomości. Jest to unormowanie korzystniejsze dla zobowiązanych do zwrotu odszkodowania, niż regulacja art. 140 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ostatnie uwagi nie tyle jednak stanowią negatywną wypowiedź co do ewentualnego zastosowania art. 216 ust.2 pkt 3 u.g.n. do umów zawieranych na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości po dacie wejścia w życie noweli z dnia 29 września 1990 r., ile stanowią argumenty odnoszące się do stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy administracyjnej, weryfikowanej przed Sądem pierwszej instancji. Stanowisko o objęciu hipotezą art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami umów zawieranych pod rządami art. 53 u.g.g.w.n. doznaje wzmocnienia na skutek porównania normy art. 216 ust.2 pkt 3 u.g.n. z treścią dwóch pozostałych norm wprowadzonych nowelą z dnia 28 listopada 2003 r. W przeciwieństwie do enumeratywnego wyliczenia w art. 216 ust.2 pkt 1 przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz.240 ze zm.) oraz wskazania w art. 216 ust.2 pkt 2 jednego przepisu ustawy z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz.31), w art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odwołano się do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sformułowanie to nie może być odczytane inaczej, niż dążenie ustawodawcy do objęcia procedurą zwrotu wszelkich nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie tej ustawy, w warunkach odpowiadających wywłaszczeniu nieruchomości na cel publiczny, o którym mowa w pozostałych przypadkach wymienionych w art. 216 ust.1 i 2, o ile spełnione zostaną warunki określone w rozdziale 6, działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ten brak enumeracji negatywnej lub pozytywnej, w odniesieniu do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jest znaczący również z tego powodu, że w stanie prawnym obowiązującym do wejścia w życie art. 216 ust.2 pkt 3 u.g.n. problem możliwości zwrotu nieruchomości nabytych w drodze umowy był przedmiotem zainteresowania orzecznictwa i doktryny. Zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie, dotyczącym poprzedniego stanu prawnego, zwraca się uwagę na brak podstaw do utożsamienia umowy cywilnoprawnej z wywłaszczeniem w rozumieniu art. 136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i na brak podstaw do rozszerzającej interpretacji unormowania przepisu art. 216 – tylko nabycie lub przejęcie nieruchomości wyraźnie wymienione w art. 216 uzasadnia zastosowanie dyspozycji tego przepisu (por. T. Woś, op. cit. s. 189; uzasadnienie w/w wyroku TK z dnia 24 października 2001 r.; uzasadnienie w/w wyroku NSA z dnia 24 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 507/05; Ewa Łętowska, glosa do wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2869/00, OSP 2002/4/53). Wobec wyraźnej zmiany stanowiska ustawodawcy, wprowadzającego w art. 216 ust.2 pkt 3 u.g.n. "nabycie na podstawie ustawy o gospodarki gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości", przyjąć trzeba dopuszczalność zwrotu nieruchomości nabytej na podstawie umowy, której dotyczą niniejsze rozważania, a więc umowy wynikającej z procedury określonej w art. 53 u.g.g.w.n. Pozostaje jeszcze do poruszenia kwestia ochrony nabywcy nieruchomości, wynikająca z norm prawa cywilnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do formułowania tezy o obowiązku zapewnienia Skarbowi Państwa lub gminie ochrony wynikającej z nabycia prawa własności, jeśli genezą nabycia był zamiar realizacji celu publicznego w postaci budowy szkoły publicznej, w sytuacji, gdy cel ten nie został zrealizowany. Nie ma zaś przyczyn, dla których ochrona Skarbu Państwa w rozważanej sytuacji faktyczno-prawnej miałaby być szersza, niż wynikająca z przepisów rozdziału 6, działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe uwagi pozwalają na ocenę, według której przepis art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2063 ze zm.), o odpowiednim stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy, dotyczy także nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy zawartej z właścicielem nieruchomości, po wyznaczeniu przez organ, na podstawie art. 53 ust.2 w związku z art. 50 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.99), terminu do zawarcia umowy. Odmienna wykładnia stanowiła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie, z uwagi na brak naruszeń przepisów postępowania należało rozpoznać skargę. Z treści aktu notarialnego z dnia 9 maja 1989 r. jednoznacznie wynika, że umowa spełnia wszystkie warunki nabycia nieruchomości, które zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tworzą hipotezę art. 216 ust.2 pkt 3. Rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będzie w dalszym postępowaniu polegało na zbadaniu, czy spełnione są przesłanki zwrotu nieruchomości, określone w przepisach rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Koszty postępowania sądowego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. (kwotę 100 zł uiszczoną z tytułu opłaty kancelaryjnej za odpis orzeczenia z uzasadnieniem, kwotę 100 zł uiszczoną z tytułu wpisu od skargi kasacyjnej i kwotę 197 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika za sporządzenie skargi kasacyjnej i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa) oraz na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. (kwotę 200 zł uiszczoną z tytułu wpisu od skargi). O ewentualnym wynagrodzeniu na rzecz pełnomocnika skarżącej z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.