II SA/Sz 188/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia 28 listopada 2019 r. nr [...] UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] października 2019 r. G. R. (dalej: "Strona", "Skarżący") wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią I. R.. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. Prezydent Miasta S. (dalej: "organ pierwszej instancji") orzekł o odmowie przyznania G. R. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad babcią I. R.. W uzasadnieniu podano, że daty powstania niepełnosprawności I. R. nie da się ustalić, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...].03.2018r. Nadto ustalono, że córka osoby niepełnosprawnej M. R. pracuje zawodowo. W odwołaniu od decyzji Strona zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i wskazała, że sprawuje On opiekę nad babcią, która jest bardzo chora. Odwołujący szczegółowo opisał stan zdrowia babci i powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13). Nadto wskazał, że jego matka M. R. ze względu na aktywność zawodową nie może sprawować opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Organ odwoławczy" lub "Kolegium") decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), art. 17 ust. 1 pkt, 4 i ust. 1b, ust. 3, ust. 5 pkt 1 lit. a i b, art. 24 ust. 2 i 2 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., przywoływanej dalej: "u.ś.r."), utrzymało w mocy ww. decyzję Organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy wskazał na regulację wynikającą z przepisów art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1 b, ust. 5 u.ś.r. Zauważył ponadto, że zgodnie z art. 128 ustawy z 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 682 ze zm., dalej: "k.r.o."), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z treści art. 129 § 1 k.r.o. wynika zaś, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2). Z kolei przepis art. 132 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Badając czy osobie wymienionej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., niespokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, zdaniem Organu odwoławczego, należy mieć na uwadze treść art. 17 ust. 1a ww. ustawy. Organ wskazał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a ww. ustawy. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym tj., gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zatem przyznać świadczenie pielęgnacyjne można by było jedynie pod warunkiem, że zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności z obiektywnych, a nie subiektywnych przyczyn nie mogą lub nie chcą zajmować się swoim rodzicem. Organ powołał orzeczenie Powiatowego Zespołu d/s. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...].04.2018r. z którego wynika, że I. R. ur. [...].03.1947r. została zaliczona do stopnia niepełnosprawności znacznego i wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zatem wymaga ona opieki i tę sprawuje wnuk G. R.. Organ odwoławczy uznał, że odwołanie Strony nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem jak wynika z akt sprawy córka osoby niepełnosprawnej M. R. nie zrezygnowała z zatrudnienia, a na dodatek jest aktywna zawodowo, a więc posiada cechy, które nie stanowią wyjątkowej okoliczności pozwalającej na odstąpienie od zasady przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych z pominięciem osób najbliższych. Oznacza to, zdaniem Organu, że istniałyby przesłanki do przyznania Stronie świadczenia pielęgnacyjnego jedynie gdyby M. R. nie była w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Nie chodzi tu tylko o brak możliwości sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawną matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale także o brak możliwości dostarczenia przez nią środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia odpowiedniej opieki przez inne osoby. Taką okolicznością, która mogłaby uzasadniać niemożność spełnienia obowiązku alimentacyjnego byłoby posiadanie przez córkę osoby niepełnosprawnej orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skoro G. R. nie był osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojej babci, to nie mógł on skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad babcią (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019r. sygn. akt I OSK 3804/18, dostępny CBOSA). W zaistniałej sytuacji Organ odwoławczy uznał, że nie ma znaczenia, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności I. R., gdyż nie została spełniona inna przesłanka uprawniająca Stronę do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. akceptację wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. i zastosowanie tego przepisu poprzez odmowę przyznania świadczenia w okolicznościach niniejszej sprawy, która naruszałaby konstytucyjne zasady sprawiedliwości, nakaz ochrony opieki nad rodziną, dowolną ocenę materiału dowodowego a ponadto naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1 b u.ś.r. W ocenie Skarżącego stan faktyczny został błędnie ustalony i oceniony. Organ błędnie przyjął, że nie istnieją obiektywne przyczyny nie podjęcia opieki przez M. R., w sytuacji gdy ta podjęła pracę od [...] marca 2019 r., poza miejscem zamieszkania, dojazdy do której zajmują 1,5 godz. Dziennie, ponadto z uwagi na wiek i 18 letni staż pracy, nie może z niej zrezygnować z uwagi na konieczność wypracowania stażu niezbędnego do wyższego świadczenia emerytalnego. Dodał, że zarówno babcia jak i jej córka M. R. są osobami samotnymi. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonana przez Sąd kontrola sprawy wykazała, że skarga zawiera usprawiedliwione zarzuty. Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy nakreślić ramy prawne sprawy i przepisy powołane w sentencji zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., przywoływanej dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia Wskazać należy w tym miejscu, że jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a ww. ustawy. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym tj., gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zatem przyznać świadczenie pielęgnacyjne można by było jedynie pod warunkiem, że zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności z obiektywnych, a nie subiektywnych przyczyn nie mogą lub nie chcą zajmować się swoim rodzicem. Na takie też rozumienie powyższego przepisu mającego zastosowanie w niniejszej sprawie wskazuje Organ odwoławczy, które to stanowisko Sąd rozpoznający sprawę w całości aprobuje. Błędnie natomiast, zdaniem Sądu, Organ rozpoznaje okoliczności przemawiające za uznaniem obiektywnych przyczyn do odstąpienia od sprawowania opieki przez osobę zobowiązaną zgodnie z art. 129 k.r.o. W orzecznictwie przyjmuje się, że przeszkodą w sprawowaniu opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu jest każda przeszkoda uniemożliwiająca osobie spokrewnionej w pierwszym stopniu sprawowanie opieki i może to być zły stan jej zdrowia, pozostawanie w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej, opieka nad dziećmi, co umożliwia starania o świadczenie pielęgnacyjne osób zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności, pod warunkiem, że osoby te faktycznie świadczą osobistą opiekę w takim zakresie, który uniemożliwia im podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Niesporne jest w sprawie, że Skarżący sprawuje opiekę nad niepełnosprawną babcią – I. R., która orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] kwietnia 2018 r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia [...] marca 2018 r., a daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Skarżący będący wnukiem osoby niepełnosprawnej jest osobą, która sprawuje opiekę nad babcią, przy niemożliwości sprawowania tej opieki przez M. R. z uwagi na jej pracę zawodową co wiąże się z brakiem realnych możliwości sprawowania opieki oraz efektywności takiej opieki. Pomimo, że Skarżący nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do świadczeń alimentacyjnych, to należy przyjąć, że jest jedyną osobą, która w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, chce i potrafi sprawować opiekę nad babcią. Odnosząc się do uprawnienia do świadczenia z uwagi na datę powstania świadczenia uwzględnić należy skutki wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym stwierdzono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie Organ rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym ma obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części przywołanego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Niedopuszczalne jest bowiem różnicowanie sytuacji prawnej uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych w świetle kryterium wieku powstanie niepełnosprawności osoby nad którą uprawniony sprawuje opiekę. Ponownie rozpoznając sprawę, Organ winien uwzględnić przedstawioną wykładnię prawa materialnego oraz kierunek prowadzenia postępowania z wniosku Skarżącego. Ustalenia dokonane przez Organ otwierają bowiem możliwość rozważenia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącemu jako osobie spokrewnionej w linii prostej w stopniu pierwszym z wymagającą opieki babcią art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.. Na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które gwarantowałoby Skarżącemu realizację żądania w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W zasadzie prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. zawiera się bowiem obowiązek organu administracji publicznej załatwiania spraw z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zatem to do organu rozstrzygającego sprawę należy ocena czy wskazane okoliczności są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, ewentualne ich uzupełnienie w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe ustalenia otwierają możliwość rozważenia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Skarżącemu jako osobie spokrewnionej w linii prostej w stopniu pierwszym z wymagającą opieki matką (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art.135 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.