II SA/Ke 438/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Miejskiej w Jędrzejowie z dnia 18 października 2007 r. nr XVIII/117/07 w przedmiocie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gminy Jędrzejów oraz ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata oddala skargę. UZASADNIENIE W dniu 18 października 2007 r. Rada Miejska w Jędrzejowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., podjęła uchwałę nr XVIII/117/07 w sprawie zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości Gminy Jędrzejów oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. W § 11 ust. 1 Rada uregulowała w pkt 1 – 8 przypadki, w których wyraża zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawierania umów dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata. Skargę na powyższą uchwałę skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie podnosząc zarzut istotnego naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. poprzez umieszczenie w ww. uchwale zapisów, które przekraczają zakres delegacji ustawowej wynikający z tego przepisu to jest: poprzez określenie w § 11 ust. 1 generalnej zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawierania umów dzierżawy i w sposób wykraczający poza regulacje zawarte w przepisie art. 37 ust 4 w zw. z ust. 4a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej u.g.n. W uzasadnieniu wskazano, że przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. ustanawia zasadę zawierania wymienionych w nim umów w drodze przetargu. Odstępstwem od tej zasady jest regulacja zawarta w zdaniu drugim ww. przepisu. Unormowanie to upoważnia bowiem radę do wyrażenia zgody w drodze uchwały na odstąpienie od obowiązku przetargowego przy zawarciu tychże umów. Sformułowanie przepisu art. 37 ust. 4 zdanie drugie u.g.n. jednoznacznie wskazuje, że uchwała organu stanowiącego o zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu może dotyczyć zawierania jedynie konkretnych umów – użytkowania, najmu lub dzierżawy, w konkretnie określonym przypadku. Użyte w art. 37 ust. 4 zdanie drugie u.g.n. sformułowanie: "mogą wyrazić zgodę" jednoznacznie wskazuje, że uchwała organu stanowiącego o zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu może dotyczyć jedynie konkretnych zindywidualizowanych przypadków wskazanych we wniosku organu wykonawczego. Tym samym, w ocenie skarżącego, przedmiotem zakwestionowanej uchwały rady gminy nie mogło być ustalenie generalnych i abstrakcyjnych przypadków możliwości odstąpienia od procedury przetargowej Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ zakwestionował argumentację Prokuratora, zwracając uwagę że przepis art. 37 u.g.n. był przez ustawodawcę wielokrotnie nowelizowany. Dopiero w ustawie z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. nr 28, poz. 146 - art. 6) ustawodawca dodał do art. 37 u.g.n. ust. 4a, z którego wynika, że "umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy zawierane na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony zawiera się w drodze bezprzetargowej jeżeli użytkownikiem, najemcą lub dzierżawcą nieruchomości jest organizacja pożytku publicznego." Zmiana ta weszła w życie z dniem 12 marca 2010 r. Następna zmiana dotycząca art. 37 ust. 4a u.g.n. została wprowadzona ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40 - art.59) w której treść tego przepisu otrzymała brzmienie "umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy zawierane na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony zawiera się w drodze bezprzetargowej jeżeli użytkownikiem, najemcą lub dzierżawcą nieruchomości jest organizacja pożytku publicznego lub użytkownikiem nieruchomości jest stowarzyszenie ogrodowe w rozumieniu ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych". Zmiana ta weszła w życie dopiero z dniem 19 stycznia 2014 r. Reasumując organ stwierdził, że w czasie uchwalenia przedmiotowej uchwały (28 sierpnia 2009 r.) przepis art. 37 ust. 4a u.g.n. jeszcze nie obowiązywał – a zatem nie mógł być naruszony, jak to zarzuca Prokurator. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Istotnym dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest zagadnienie prawne, czy ustanowione w art. 37 ust. 4 u.g.n. – w wersji obowiązującej w dacie ukształtowania zakwestionowanych przez Prokuratora w § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały – upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umów dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata, powinno nastąpić wyłącznie poprzez podjęcie uchwały jednostkowej, poprzedzającej zawarcie jednej z tego rodzaju umów, czy też mogło nastąpić poprzez wydanie aktu prawa miejscowego, udzielającego organowi wykonawczemu ogólnie zgody na zawieranie takich umów w przyszłości. W dacie wydawania powyższej uchwały przepis art. 37 u.g.n. w ust. 1 stanowił, że "z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu". W ust. 2 cyt. przepisu określono przypadki zbywania nieruchomości w drodze bezprzetargowej, w ust. 3 zawarto upoważnienie dla rady gminy do podjęcia uchwały zwalniającej z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości w określonych przypadkach. Z kolei zgodnie z art. 37 ust. 4 u.g.n. "przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów". Tym samym odesłanie zawarte w ust. 4 oznaczało powinność przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy dla nieruchomości. Jak słusznie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały nie obowiązywał jeszcze przepis art. 37 ust. 4a u.g.n., który dodany został dopiero z dniem 12 marca 2010 r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 28 poz. 146) – i to w wersji innej niż przywołana przez Prokuratora. Wówczas przepis ten otrzymał bowiem brzmienie "Umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony zawiera się w drodze bezprzetargowej, jeżeli użytkownikiem, najemcą lub dzierżawcą nieruchomości jest organizacja pożytku publicznego". Kolejna zmiana nastąpiła zaś dopiero z dniem 19 stycznia 2014 r. – na mocy art. 59 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogródkach działkowych (Dz.U. z 2014 r. poz. 40). W każdym razie zaś w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepis art. 37 ust. 4a u.g.n. w ogóle nie obowiązywał, w związku z czym nieuprawnione jest powoływanie się na jego brzmienie w kontekście zarzutu istotnego naruszenia prawa przez organ, mającego polegać na nierespektowaniu przez uchwałodawcę lokalnego regulacji ustawowej zawartej w w/w przepisie u.g.n. Z kolei zagadnienie konieczności zindywidualizowania zgody na tryb bezprzetargowy bądź też możliwości wyrażenia takiej zgody w sposób generalny, nie jest – i na przestrzeni lat nie było – rozstrzygane w sposób jednolity, zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze przedmiotu. Z jednej strony podnosi się, że użyte w art. 37 ust. 4 ustawy sformułowanie: "mogą wyrazić zgodę" jednoznacznie wskazuje, że uchwała organu stanowiącego o zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu może dotyczyć jedynie konkretnych, zindywidualizowanych przypadków wskazanych we wniosku organu wykonawczego. Każdorazowe więc odstąpienie od przetargu wymaga zgody rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. Podkreśla się tutaj wyjątkowy charakter takiej zgody, jako odstępstwa od zasady przetargowego trybu zawierania umów, a także fakt, że generalna zgoda pozbawiłaby właściwy organ uprawnień kontrolnych. Takie stanowisko zaprezentowano m.in. w orzeczeniach powołanych w skardze, w przywołanym tam komentarzu pod red. Gerarda Bieńka ("Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz", Lexis Nexis, Warszawa 2005), czy innych orzeczeniach (m.in. wyroki WSA w Olsztynie z dnia 1 października 2015 r., sygn. II SA/Ol 859/15, WSA we Wrocławiu z dnia 20 września 2017 r., sygn. II SA/Wr 397/17, WSA w Krakowie z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. II SA/Kr 208/20). Przyjmuje się zatem, że wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu czy to zbycia nieruchomości, o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.g.n., czy też zawarcia umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o którym mowa w art. 37 ust. 4 u.g.n., nie mogą stanowic upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego. Według drugiego z prezentowanych stanowisk, art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n. nie rozstrzyga wprost, czy przedmiotowa zgoda musi być indywidualno-konkretna, czy też musi mieć charakter generalny, a wykładnia językowa i systemowa oraz celowościowa art. 37 ust. 4 u.g.n. wskazuje wręcz na trafność tezy o dopuszczalności wyrażenia przez radę gminy zgody generalnej na odstąpienie od trybu przetargowego. Z wykładni językowej wynika, że zgoda może dotyczyć "tych umów", zatem wszelkich umów użytkowania, najmu lub dzierżawy. Wykładnia celowościowa uwzględnia cel regulacji, którym było umożliwienie organowi wykonawczemu zawierania tego rodzaju umów, najczęściej w bardzo drobnych sprawach, bez konieczności każdorazowego angażowania rady. Sesje rady miejskiej nie będą wówczas w znaczącej części poświęcane debatowaniu w kwestii oddawania w dzierżawę ogródków przydomowych. Wykładnia systemowa nakazuje uwzględnić, że rada gminy jako organ uchwałodawczy zajmuje się ustaleniem zasad, czyli rozwiązań generalnych w zakresie gospodarowania (art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g.). Dlaczego więc według art. 37 ust. 4 u.g.n. rada miałaby rozstrzygać podobne kwestie tylko indywidualnie. Ponadto ust. 4 następuje po ust. 3 art. 37 u.g.n., w którym ustawa zawiera upoważnienie do zwolnienia generalnego z obowiązku zbycia w drodze przetargu określonych nieruchomości. Dlaczego zatem w kwestiach mniej doniosłych wykluczać zgodę generalną i wymagać rozstrzygnięć indywidualnych. W powołanych wyrokach wskazano ponadto, że podjęcie uchwały generalnej wcale nie pozbawia rady uprawnień kontrolnych. Funkcja kontrolna obejmuje przecież kontrolę sposobu stosowania uchwały generalnej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), więc podjęcie uchwały dopiero umożliwia kontrolę, nie zaś ją wyklucza. Jest rzeczą rady gminy, będącej przecież organem podmiotu samodzielnego na zasadzie art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, czy swoją ustawową kompetencję do wyrażania zgody na odstępstwo od przetargowego trybu zawierania umów będzie wyrażać ad hoc, przy każdej jednostkowej sprawie, czy też wyrazi ją w sposób generalny. Tego rodzaju pogląd został wyrażony m.in. w wyrokach WSA w Krakowie z dnia 15 maja 2009 r., sygn. II SA/Kr 442/09, WSA we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2018 r., II SA/Wr 627/18, z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Wr 615/18, WSA w Opolu z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. II SA/Op 465/19, WSA w Kielcach z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Ke 353/20. Co istotne, wyrażany w powołanym przez Prokuratora wydaniu komentarza pod red. Gerarda Bieńka z 2005 r. pogląd o braku możliwości wyrażenia zgody w sposób generalny, w wydaniu tego komentarza z 2012 r., przygotowanym pod redakcją Stanisławy Kalus, został zmieniony. Stwierdzono w tym wydawnictwie bowiem (teza 24 do art. 37 ust. 4 u.g.n.), że "brak jest przeszkód, aby zgoda rady gminy miała charakter generalny i była elementem uchwały o zasadach nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości". W komentarzu E. Bończak-Kucharczyk ("Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany", LEX/el. 2020, t. 6 do art. 37 u.g.n.), opowiadając się ostatecznie za możliwością wyłącznie indywidualnego wyrażenia zgody (przy stwierdzeniu, że nietrafny "wydaje się" pogląd wyrażony w wyroku WSA w Opolu z 27 lutego 2020 r., II SA/Op 465/19, o tym, że art. 37 ust. 4 u.g.n. dopuszcza wyrażanie przez radę gminy zgody generalnej na odstąpienie od trybu przetargowego), przywołano jednocześnie fragment uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 maja 2009 r., sygn. II SA/Kr 442/09, z którego wynika m.in., że możliwa jest zgoda generalna, dla wszystkich kategorii umów użytkowania, najmu i dzierżawy en bloc. Niezależnie od prawidłowości któregokolwiek z powyższych zapatrywań nie można nie dostrzec, że rozstrzygane zagadnienie prawne budziło i budzi nadal wątpliwości interpretacyjne. Należy mieć na względzie, że nieważność uchwały rodzi daleko idące skutki, z mocą od daty jej podjęcia. Adekwatne do wagi tych skutków muszą być zatem powody stwierdzenia nieważności aktu. Implikacje orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy zostały określone poprzez posłużenie się określeniem nieostrym, niemniej jednak wskazującym na doniosłość uchybienia. Niezbędna do podjęcia takiego orzeczenia przesłanka sprzeczności z prawem oznacza naruszenie prawa powszechnie obowiązującego, przy czym niezgodność z nim musi polegać na takim naruszeniu, którego skutki stoją w opozycji do reguł prawa, stanowiąc w konsekwencji stan przeciwny od regulowanego lub dopuszczonego przepisami. Sprzeczność jest stanem stanowiącym zaprzeczenie stanu powinnego, jego odwrotnością. Orzekanie o sprzeczności uwarunkowane jest zatem uprzednim ustaleniem stanu zgodnego z prawem jako stanu modelowego. Sytuacja staje się skomplikowana, gdy stan modelowy nie jest jednoznaczny, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Niezależnie zatem od zasadności każdego z opisanych stanowisk odnośnie do wykładni art. 37 ust. 4 u.s.g. w brzmieniu z daty podjęcia uchwały i ich oceny przez sąd orzekający, faktem jest istniejąca rozbieżność wykładni przywołanego wcześniej unormowania. Skoro zaś nie doszło do jednoznacznego ujednolicenia wykładni, to stan odpowiadający jednej z dopuszczanych interpretacji nie może zostać uznany za sprzeczny, czyli ewidentnie niezgodny z prawem. Z tych względów w ocenie sądu nie mógł odnieść skutku zarzut skargi polegający na ewidentnym ("istotnym") przekroczeniu delegacji ustawowej przez organ stanowiący gminy (por. też wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2018 r. o sygn. akt II SA/Wr 627/18, z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Wr 633/18, z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Wr 615/18, z dnia 27 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Wr 603/18, wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 października 2020 r., sygn. II SA/Ke 472/20). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.