I SA/Bk 705/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Marian Zalewski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz (spr.), asesor sądowy WSA Marcin Kojło, , po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmownego rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON w ramach Modułu III programu "Pomoc osobom niepełnosprawnym poszkodowanym w wyniku żywiołu lub sytuacji kryzysowych wywołanych chorobami zakaźnymi" w formie dofinansowania kosztów związanych z zapewnieniem opieki w warunkach domowych uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE W dniu [...] czerwca 2020 r. R. R. (dalej: "Skarżący") złożył wniosek o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "PFRON" lub "Fundusz") w ramach Modułu III programu "Pomoc osobom niepełnosprawnym poszkodowanym w wyniku żywiołu lub sytuacji kryzysowych wywołanych chorobami zakaźnymi" - pomoc finansowa w formie dofinansowania kosztów związanych z zapewnieniem opieki w warunkach domowych. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w B., Dział Rehabilitacji Społecznej Osób Niepełnosprawnych (dalej powoływany jako: "organ"), poinformował Skarżącego o odmownym rozpatrzeniu jego wniosku. Organ uznał, że Skarżący nie spełnia warunków formalnych uczestnictwa w Module III programu "Pomoc osobom niepełnosprawnym poszkodowanym w wyniku żywiołu lub sytuacji kryzysowych wywołanych chorobami zakaźnymi". Uzasadniając odmowę organ wskazał, że placówka, do której uczęszcza Skarżący, jest placówką rehabilitacyjną, przewidzianą w programie, jednak fakt korzystania z jej usług zaledwie 1-2 razy w tygodniu, nie uprawnia Skarżącego do udziału w ramach Modułu III programu. Przedmiotowe pismo nie zawierało żadnego pouczenia. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o zmianę decyzji i przyznanie mu wnioskowanego dofinansowania, gdyż spełnia wszystkie warunki do jego otrzymania. W oświadczeniu, załączonym do odwołania, Skarżący wskazał, że w Placówce rehabilitacyjnej, przy ulicy [...], listę obecności podpisuje się jeden raz w miesiącu. Organ wniósł odpowiedź na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W świetle powyższej regulacji należało przyjąć, że poinformowanie o negatywnym zweryfikowaniu projektu jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej i zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Należy podkreślić, że nosi ono znamiona władczego działania organu administracji publicznej - organ przesądza bowiem o negatywnej weryfikacji wniosku w sprawie przyznania określonej kwoty ze środków Funduszu, będących środkami publicznymi. Jest to zatem czynność z zakresu administracji publicznej, podjęta na podstawie przepisów prawa, odnosząca się do indywidualnie określonego adresata i konkretyzująca określone uprawnienie. Rozstrzygnięcie sprawy nie zawsze wymaga wydania decyzji. W wielu kategoriach spraw organy nie wydają decyzji administracyjnych, załatwiając je w drodze tzw. czynności materialno-technicznych lub innych aktów. Na wybór formy rozstrzygnięcia niewątpliwie wpływ ma charakter danej kategorii spraw. Niejednokrotnie wzgląd na szybkość postępowania czy konieczność umożliwienia organom dostosowania ich działań do zmieniającej się sytuacji powoduje, że za wystarczającą formę załatwienia sprawy uznaje się poinformowanie o uwzględnieniu lub o odmowie uwzględnienia wniosku (w niniejszej sprawie - o odmownie rozpatrzonym wniosku). Przechodząc do meritum sprawy, wskazać należy, że skarga dotyczy negatywnej weryfikacji wniosku o dofinansowanie ze środków PFRON w ramach Modułu III programu "Pomoc osobom niepełnosprawnym poszkodowanym w wyniku żywiołu lub sytuacji kryzysowych wywołanych chorobami zakaźnymi" - pomoc finansowa w formie dofinansowania kosztów związanych z zapewnieniem opieki w warunkach domowych dokonanej przez organ. Program "Pomoc osobom niepełnosprawnym poszkodowanym w wyniku żywiołu lub sytuacji kryzysowych wywołanych chorobami zakaźnymi" został uruchomiony na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 426 z późn. zm., dalej: "ustawa o rehabilitacji"). Zgodnie z art. 45 ust. 1 ww. ustawy, Fundusz jest państwowym funduszem celowym, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Zgodnie zaś z art. 47 ust. 1 pkt 4, środki Funduszu przeznacza się także na programy zatwierdzone przez Radę Nadzorczą, służące rehabilitacji społecznej i zawodowej, w szczególności adresowane do osób niepełnosprawnych oraz do rodzin, których członkami są osoby niepełnosprawne. Cytowany przepis art. 47 ust. 1 pkt 4 ustawy o rehabilitacji stanowił podstawę prawną uruchomienia i realizacji programu w ramach Modułu III "Pomoc osobom niepełnosprawnym poszkodowanym w wyniku żywiołu lub sytuacji kryzysowych wywołanych chorobami zakaźnymi". Realizując powyższe upoważnienie ustawowe, Rada Nadzorcza PFRON, uchwałą nr 4/2020 z dnia 18 marca 2020 r., zatwierdziła ww. program. Realizatorami programu w ramach Modułu III są samorządy powiatowe. Mocą umowy z [...] zawartą w dniu [...] maja 2020 r. w B. pomiędzy PFRON a samorządem powiatowym, do realizacji programu wyznaczono Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w B. Kryteria uprawniające do udziału w ramach Modułu III programu zostały określone w treści programu oraz w "Kierunkach działań oraz warunkach brzegowych obowiązujących w 2020 r. realizatorów Modułu III programu". Zgodnie z dokumentami programowymi, adresatami Modułu III programu są osoby niepełnosprawne, posiadające aktualne orzeczenie o niepełnosprawności (orzeczenie równoważne), które w okresie od dnia 9 marca 2020 r. do dnia 15 października 2020 r. (termin wydłużony uchwałą Zarządu PFRON z dnia 3 września 2020 r.), utraciły możliwość korzystania przez okres co najmniej 5 kolejnych, następujących po sobie, dni roboczych z opieki świadczonej w placówce rehabilitacyjnej. W każdym z miesięcy, wykazanych we wniosku o dofinansowanie, musi wystąpić brak możliwości korzystania z opieki świadczonej w placówce rehabilitacyjnej przez okres co najmniej 5 kolejnych, następujących po sobie, dni roboczych. Kolejnym warunkiem, jaki musi być spełniony, jest organizacja zajęć w placówce, która została wymieniona w katalogu placówek w "Kierunkach działań oraz warunkach brzegowych", przy czym zgodnie z definicją przyjętą w programie, placówka może zostać uznana za placówkę rehabilitacyjną, jeżeli wsparcie osobie niepełnosprawnej udzielane jest w niej w sposób ciągły, tzn. co najmniej 5 dni w tygodniu, przez co najmniej 10 miesięcy w roku. Ponadto, w miesiącach, które obejmuje wniosek, nie nastąpiła wyplata dodatkowego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). Pomoc finansowa, w ramach Modułu III programu, skierowana jest do osób niepełnosprawnych, które są lub były w okresie od 9 marca 2020 roku: 1. uczestnikami warsztatów terapii zajęciowej; 2. uczestnikami środowiskowych domów samopomocy, funkcjonujących na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, z późn. zm.); 3. podopiecznymi dziennych domów pomocy społecznej, funkcjonujących na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507, z późn. zm.); 4. podopiecznymi placówek rehabilitacyjnych, których działalność finansowana jest ze środków PFRON na podstawie art. 36 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 426, z późn. zm.); 5. uczestnikami programów zatwierdzonych przez Radę Nadzorczą PFRON i w ramach tych programów korzystają ze wsparcia udzielanego przez placówki rehabilitacyjne; 6. pełnoletnimi (od 18 do 25 roku życia) uczestnikami zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków i sposobu organizowania zajęć rewalidacyjno-wychowawczych dla dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim (Dz. U. z 2013 r. poz. 529); 7. pełnoletnimi (od 18 do 24 roku życia) wychowankami specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych oraz specjalnych ośrodków wychowawczych, bądź uczniami szkół specjalnych przysposabiających do pracy funkcjonujących na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910); 8. pełnoletnimi (od 18 do 25 roku życia) wychowankami ośrodków rehabilitacyjno-edukacyjno-wychowawczych oraz ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych funkcjonujących na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910). Organ, rozpatrując wnioski o dofinansowanie w ramach Modułu III programu, stosuje kryteria wynikające z dokumentów programowych. Weryfikacja formalna wniosku Skarżącego została dokonana na podstawie danych zawartych we wniosku o dofinansowanie, złożonych we wniosku i do wniosku oświadczeń oraz informacji pozyskanych z placówki rehabilitacyjnej, do której Skarżący uczęszcza, tj. Stowarzyszenia na rzecz Rehabilitacji Psychiatrycznej (dalej: "Stowarzyszenie"). Stowarzyszenie znajduje się w otrzymanym od PFRON wykazie placówek rehabilitacyjnych, których działalność finansowana jest ze środków PFRON na podstawie art. 36 ustawy o rehabilitacji, tak więc pierwszy z wymaganych warunków formalnych, został spełniony. Organ uznał jednak, że w przypadku Skarżącego, nie został spełniony warunek formalny utraty możliwości korzystania przez okres co najmniej 5 kolejnych, następujących po sobie dni roboczych, z zajęć placówki. Zdaniem organu, osoba niepełnosprawna, która uczestniczy w zajęciach rehabilitacyjnych w placówce, w wymiarze mniejszym niż co najmniej 5 kolejnych dni roboczych, nie jest uprawniona do udziału w ramach Modułu III programu, gdyż na skutek zamknięcia placówki z powodu sytuacji epidemiologicznej utraciła możliwość korzystania z zajęć w dotychczasowym wymiarze, a nie w wymiarze 5 kolejnych, następujących po sobie dni roboczych. Tutejszy sąd stwierdza, że na podstawie otrzymanych od Stowarzyszenia informacji, nie można ustalić w jakim zakresie Skarżący korzysta z oferowanych zajęć. Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy, Skarżący jest podopiecznym Klubu Pacjenta "P." Stowarzyszenia na rzecz Rehabilitacji Psychiatrycznej w B. Uczestniczy w realizowanym przez placówkę projekcie "Powrót do społeczeństwa – prowadzenie ośrodka terapeutyczno–rehabilitacyjnego Klubu Pacjenta P.". Z proponowanych przez ośrodek zajęć rehabilitacyjno-terapeutycznych korzysta "kilka razy w tygodniu" (zaświadczenie ze Stowarzyszenia, k. 6 akt administracyjnych). Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1994 r., Skarżący został zakwalifikowany do drugiej grupy inwalidzkiej (k. 7 akt administracyjnych). Skarżący wnioskował o przyznanie pomocy w kwocie 1.500 zł, w związku z utratą, od dnia [...] marca do dnia [...] maja 2020 r., możliwości korzystania z ww. zajęć. Oświadczył, że w żadnym z miesięcy, objętych wnioskiem, nie nastąpiła wypłata dodatkowego zasiłku opiekuńczego. Skarżący wskazał, że spełnia wszystkie warunki do otrzymania wnioskowanego świadczenia. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się lista osób ze wskazaniem częstotliwości uczestniczenia w projekcie (k. 15 akt administracyjnych). Przedstawiona przez Stowarzyszenie lista obecności jest jednak niepełna. Brak jest informacji jakiego okresu dotyczy. Dane pozostałych uczestników, poza Skarżącym, zostały zanonimizowane. Z przedłożonej listy tak naprawdę można jedynie wywnioskować, iż R. R., PESEL [...], od dnia [...] kwietnia 2018 r., 1-2 razy w tygodniu. Nie wskazano jakich zajęć dotyczy lista, kiedy i ile razy w tygodniu się odbywają. Jak wynika z oświadczenia Skarżącego z dnia [...] września 2020 r.: "w Placówce Rehabilitacyjnej przy ul. [...] tylko i wyłącznie jeden raz w miesiącu podpisuje się listę obecności". Na przedłożonej przez Stowarzyszenie liście nie ma jednak podpisu Skarżącego. Z uwagi na powyższe sąd uznał, że na podstawie otrzymanej od Stowarzyszenia listy nie da się ustalić zakresu, w jakim Skarżący korzysta z zajęć oferowanych przez Stowarzyszenie. W zasadzie nie wiadomo nawet, czy jest to lista obecności, bowiem nie ma na niej podpisu Skarżącego. Powyższe poddaje w wątpliwość, czy w Stowarzyszeniu jest prowadzony rejestr osób uczestniczących w poszczególnych zajęciach. Ponadto, z wydanego przez Stowarzyszenie zaświadczenia wynika, że Skarżący korzysta z zajęć "kilka razy w tygodniu", co również nie daje pełnego obrazu sytuacji, gdyż zaimek "kilka" może oznaczać zarówno dwa, jak i siedem razy w tygodniu. Z uwagi na powyższe sąd uznał, że Realizator Programu nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego niniejszej sprawy. Wydane rozstrzygnięcie zostało oparte na niepełnym materiale dowodowym. MOPR w B. w żaden sposób nie dążył do weryfikacji otrzymanej, niepełnej, niezawierającej wskazania jakiego okresu dotyczy, listy obecności, na podstawie której w istocie nie da się ustalić rzeczywistego zakresu, w jakim Skarżący korzysta z pomocy Stowarzyszenia. Ponadto, na stronie internetowej PFRON, w zakładce "Kto może otrzymać wsparcie finansowe PFRON dla uczestników zawieszonych zajęć rehabilitacyjnych i aktywizacyjnych?" widnieje informacja "Z tej formy pomocy mogą skorzystać osoby posiadające aktualne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności (a w przypadku osób do 16. roku życia – aktualne orzeczenie o niepełnosprawności), których placówki nie działały z powodu pandemii przez co najmniej 5 kolejnych dni roboczych". Dalej, rozdział III pkt. 5 ust. 1 Kierunków działań oraz warunków brzegowych obowiązujących w 2020 roku stanowi, iż "Pomoc finansowa w ramach Modułu III udzielana jest osobom niepełnosprawnym, które na skutek wystąpienia sytuacji kryzysowych spowodowanych chorobami zakaźnymi utraciły, w okresie od dnia 9 marca 2020 roku do dnia 4 września 2020 roku, możliwość korzystania (przez okres co najmniej 5 kolejnych następujących po sobie dni roboczych) z opieki świadczonej w placówce rehabilitacyjnej – w formie dofinansowania kosztów związanych z zapewnieniem opieki w warunkach domowych". Zaś rozdział VI ust. 1 pkt. 1 mówi, że "Maksymalna wysokość pomocy finansowej udzielonej Wnioskodawcy ze środków PFRON wynosi: w ramach Modułu III programu – 500 zł miesięcznie na jedną osobę niepełnosprawną, z tym że okres na jaki może zostać przyznane świadczenie nie może być dłuższy niż 3 miesiące; w każdym z miesięcy, wykazanych we wniosku o dofinansowanie w ramach Modułu III, musi wystąpić brak możliwości korzystania z opieki w placówce rehabilitacyjnej przez okres co najmniej 5 kolejnych następujących po sobie dni roboczych – z zastrzeżeniem postanowień ust. 3 pkt 1". Również zapisy umowy z dnia [...] maja 2020 r. (k. 1-4 akt administracyjnych) oraz "Informacje o programie" zamieszczone w końcowej części wniosku o dofinansowanie (k. 9-13 akt administracyjnych) mówią o "utracie możliwości korzystania przez okres co najmniej 5 następujących po sobie dni roboczych". Tutejszy sąd stwierdza, że z powyższych zapisów jednoznacznie wynika, że wsparcie w ramach omawianego programu oferowane jest osobom, które utraciły możliwość korzystania (przez okres co najmniej 5 kolejnych następujących po sobie dni roboczych) z opieki świadczonej w placówce rehabilitacyjnej. Skarżący bez wątpienia jest taką osobą. Co więcej, wbrew twierdzeniom organu, z dokumentów programowych nie wynika obowiązek uczestnictwa przez wnioskującego w oferowanych przez placówkę zajęciach przez 5 kolejnych, następujących po sobie dni roboczych, a jedynie konieczność wystąpienia braku możliwości korzystania z opieki w placówce rehabilitacyjnej przez okres co najmniej 5 kolejnych, następujących po sobie, dni roboczych. Sąd nie ma wątpliwości, że w każdym z miesięcy objętych wnioskiem, Skarżący utracił taką możliwość. Poza tym, co już zostało szczegółowo opisane powyżej, nie można na podstawie zgormadzonego materiału dowodowego ustalić, w jakim zakresie Skarżący zamierzał korzystać z zajęć terapeutycznych w okresie objętym wnioskiem o dofinansowanie. Co prawda w Pytaniach i odpowiedziach do nowego programu PFRON cz. 2 (pytanie nr 25) oraz cz. 3 (pytanie nr 8) czytamy, że korzystanie ze świadczeń w placówce raz na tydzień lub raz na miesiąc nie uprawnia do udziału w ramach Modułu III programu, jednak już sama okoliczność kilkukrotnego zadania takiego pytania świadczy o tym, że zasady przedmiotowego programu są niejasne, co jest, w ocenie sądu, niedopuszczalne. Jeśli organizator rzeczywiście miał na celu postawienie warunku formalnego, aby osoby ubiegające się o wsparcie uczestniczyły w zajęciach terapeutycznych przez okres co najmniej 5 kolejnych, następujących po sobie, dni roboczych to powinien on wynikać wprost z dokumentów określających zasady omawianego programu. Sąd takiego zapisu nie znalazł. Nawet we wzorze wniosku o dofinansowanie czytamy o utracie możliwości korzystania z opieki świadczonej w placówce rehabilitacyjnej. Nie ma w nim natomiast rubryki przeznaczonej do wskazania przez ile dni w tygodniu wnioskodawca uczęszcza na zajęcia, co jedynie wprowadza dalsze niejasności odnośnie warunków uczestnictwa w programie, w ramach którego Skarżący chciał uzyskać dofinansowanie. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ ustali czy Skarżący spełnia warunki formalne uczestnictwa w Module III programu "Pomoc osobom niepełnosprawnym poszkodowanym w wyniku żywiołu lub sytuacji kryzysowych wywołanych chorobami zakaźnymi" i w zależności od poczynionych ustaleń wyda prawidłowe rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji, na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a.