II SA/Wa 451/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę UZASADNIENIE I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. P. K. (zwany dalej: "Skarżącym") zwrócił się pismem z 13 sierpnia 2019r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, do Urzędu Gminy [...] (zwany dalej: "Urzędem") o udostępnienie projektu stałej organizacji ruchu na drodze asfaltowej biegnącej po działce ewidencyjnej nr [...] w sołectwie [...]. Skarżący wskazał, że organ powinien przesłać skan ww. dokumentu w formacie pdf drogą elektroniczną na podany przez Skarżącego adres email oraz o poinformować Skarżącego telefonicznie o wysłaniu skanu, w celu potwierdzenia otrzymania informacji. 2. Wójt Gminy [...] (zwany dalej: "Wójtem") pismem z 29 sierpnia 2019r. – wysłanym na podany przez Skarżącego email - poinformował, że Gmina nie posiada projektu Stałej Organizacji Ruchu na ww. drogę, ale projekt jest dostępny do wglądu w godzinach pracy Urzędu. 3. Wójt pismem z 10 września 2019r., nawiązując do ww. pisma z 29 sierpnia 2019r., poinformował Skarżącego, że środki techniczne, którymi dysponuje Urząd nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku, a Urząd nie dysponuje wersją elektroniczną ww. dokumentacji i nie posiada urządzeń skanujących umożliwiający digitalizację(istotna część dokumentu ma formę graficzną na nośniku papierowym o niestandardowych wymiarach, niekompatybilnych z urządzeniami stanowiącymi wyposażenie Urzędu). Wójt poinformował ponadto, że dokument jest dostępny w siedzibie Urzędu w godzinach jego otwarcia i zostanie udostępniony na terenie Urzędu pod nadzorem pracownika Urzędu. Wójt wyznaczył też 14-dniowy termin od daty doręczenia powiadomienia na zajęcie informacji i poinformował, że niedochowanie ww. terminu skutkować będzie wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Powiadomienie to wysłano najpierw za pośrednictwem poczty elektronicznej ([...] września 2019r. godz. [...], zaś Skarżący odebrał je [...] września 2019r. godz. [...]). 4. Wójt w związku z pismem Skarżącego z 13 września 2019r., w którym wskazał, że "nie wyobraża sobie aby Wójt (...) dyskryminował mnie przez przesyłanie do mnie zwykłych maili gdy ja zobowiązany jestem do podpisywania pism dotyczących sprawy" wysłał ww. pismo z 10 września 2019r. za pośrednictwem operatora pocztowego (doręczone Skarżącemu 24 września 2019r.), o czym poinformował Skarżącego w piśmie z 18 września 2019r. 5. Wójt decyzją z [...] października 2019r. umorzył postępowanie w sprawie, w podstawie prawnej podając art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018r., poz. 2096 ze zm., zwana dalej "k.p.a.") oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 zd. 2 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019r., poz. 1429, zwana dalej: "u.d.i.p."). W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Skarżący, mimo że został poinformowany o tym, w jaki sposób i w jakiej formie może zapoznać się ze stałą organizacją ruchu, nie zajął w tej kwestii stanowiska i wyznaczony mu 14-dniowy termin bezskutecznie upłynął. 6. Skarżący w odwołaniu zarzucił ww. decyzji naruszenie art. 61 Konstytucji RP, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 12, art. 14, art. 35, art. 36, art. 38, art. 391, art. 57, art. 65, art. 66, art. 66a, art. 75, art. 77, art. 78, art. 97, art. 101, art. 107, art. 227, art. 229, art. 231, art. 234, art. 237, art. 238, art. 256 k.p.a., art. 2, 3, 4, 13, 14, 21 u.d.i.p. oraz art. 54 P.p.s.a. W uzasadnieniu wskazał przebieg postępowania w sprawie i wyjaśnił, że Wójt na żadnym etapie postępowania nie dopuścił uwag Skarżącego i nie wykazał nawet grama refleksji co do swojego zachowania. Skarżący podkreślił, że bez problemu otrzymał skany map z innych urzędów, które były większe niż szyba skanera. Wójt nie wykazał więc nawet 1% chęci do udostępnienia informacji, "zrobiłby zdjęcie wnioskowanego dokumentu smartfonem (lub aparatem cyfrowym) i przesłałby je zgodnie z wnioskiem. Zdaniem Skarżącego działanie Wójta ma na celu permanentne utrudnianie dostępu do dokumentów i nie wynika z nieznajomości przepisów, lecz ma na celu pacyfikację osób wnioskujących o informację publiczną. Wójt ma możliwość udostępnić wnioskowany dokument drogą elektroniczną (skan, zdjęcie), a przesłanki, na podstawie których wydano i uzasadniono decyzję o umorzeniu postępowania nie mają nic wspólnego z rzeczywistością, w związku z tym Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Wójta. 7. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej: "SKO"), decyzją z [...] stycznia 2020r. nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Wójta, podając w podstawie prawnej art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a i art. 1 i art. 2 ustawy z 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570) oraz art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie SKO wnioskowana informacja w postaci projektu stałej organizacji ruchu na drodze asfaltowej biegnącej po działce nr ew. [...] w sołectwie [...], stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a tym samym podlega udostępnieniu w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. W uzasadnieniu SKO, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, stwierdziło, że skoro Wójt nie dysponuje urządzeniami skanującymi, umożliwiającymi digitalizację dokumentacji, ze względu na jej niestandardowe rozmiary, to prawidłowo poinformował Skarżącego, zgodnie z art. 14 ust. 2 u.i.d.p., że wnioskowana informacja nie może być udostępniona w sposób określony we wniosku i wskazał, że wnioskodawca może zapoznać się z ww. projektem w siedzibie Urzędu w godzinach otwarcia, pod nadzorem pracownika, w terminie 14 dni od daty doręczenia powiadomienia. W związku z tym, że Skarżący nie zajął stanowiska odnośnie ww. sposobu udostępnienia informacji publicznej, mając na uwadze art. 14 ust. 2 u.d.i.p., Wójt zasadnie umorzył postępowanie w sprawie. 8. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie w całości ww. decyzji SKO i Wójta oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z k.p.a., w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - przez nierzetelne i nieprecyzyjne zebranie materiału oraz zaniechanie oceny zgodności zebranego materiału z przepisami prawa. W uzasadnieniu Skarżący stwierdził, że w Urzędzie znajduje się urządzenie wielofunkcyjne "[...]" umożliwiające m.in. skanowanie w formacie A3. Przy pomocy tego urządzenia możliwe było wykonanie skanu ww. projektu organizacji ruchu. Digitalizacja jest procesem wieloetapowym, w konsekwencji prowadzącym do uzyskania pliku, w którym możliwa jest identyfikacja znaków (edycja). Skanowanie (przedmiot wniosku) jest elektroniczną reprezentacją obrazu postrzeganego przez człowieka tak samo, jak zdjęcie wykonane aparatem cyfrowym lub smartfonem. Wójt skanuje swoje zarządzenia i uchwały z załącznikami, w tym mapy, więc winien udostępnić wnioskowany projekt organizacji ruchu. Wójt posiada możliwość wykonania skanu w formacie A4 i A3, bo ww. skaner pozwala wykonać skan map większych niż szyba skanera. Wójt posiada ponadto aparat cyfrowy, którym wykonuje zdjęcia do gminnego biuletynu, którym również mógł wykonać zdjęcie. Wójt winien więc udostępnić część opisową i część graficzną wnioskowanego dokumentu. Skarżący stwierdził ponadto, że ani Wójt ani SKO nie wyjaśnili, jakie cechy/właściwości posiada wnioskowany dokument, które uniemożliwiają jego udostępnienie. 9. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. 2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a)-c) i § 2 P.p.s.a.). Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia więc zaskarżoną decyzję z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. W sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć ponadto na względzie przepisy u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Sąd wyjaśnia ponadto, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 2 P.p.s.a., gdyż Skarżący w piśmie z 16 lipca 2020r., a SKO w piśmie z 15 lipca 2020r. wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, w związku ze światową pandemią zakaźnej choroby COVID-19, wywoływanej przez koronawirusa SARS-CoV-2. 3. Zdaniem Sądu, analizowana pod tym kątem zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszyły prawa procesowego i materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Natomiast zgodnie z u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej następuje na wniosek, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem. u.d.i.p. Z powołanego przez organy obu instancji w ww. decyzjach przepisu art. 14 u.d.i.p. wynika więc, że organ powinien udostępnić wnioskodawcy informację publiczną w zawnioskowanej formie, a jeśli nie ma takiej możliwości powinien w formie pisemnej powiadomić wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji, zgodnie z wnioskiem oraz wskazać, w jaki sposób i w jakiej formie może udostępnić informację niezwłocznie. Wnioskodawca powinien też być poinformowany o terminie w jakim ma możliwość zapoznania się z dokumentacją. Warto w związku z tym odwołać się do treści wniosku Skarżącego, który spowodował wszczęcie postępowania w sprawie oraz do zakresu podanego w nim żądania. Skarżący zawnioskował o udostępnienie projektu stałej organizacji ruchu na drodze asfaltowej biegnącej po działce ewidencyjnej nr [...]w sołectwie [...]. Skarżący wskazał, że Wójt powinien przesłać skan ww. dokumentu w formacie pdf, drogą elektroniczną na podany przez Skarżącego adres email oraz poinformować Skarżącego telefonicznie o wysłaniu skanu, w celu potwierdzenia otrzymania informacji. Wójt w piśmie z 29 sierpnia 2019r. – wysłanym na podany przez Skarżącego email - poinformował, że projekt jest dostępny do wglądu w godzinach pracy Urzędu, zaś w piśmie z 10 września 2019r. wskazał, że środki techniczne, którymi dysponuje Urząd nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Urząd nie dysponuje wersją elektroniczną ww. dokumentacji i nie posiada urządzeń skanujących umożliwiający digitalizację (istotna część dokumentu ma formę graficzną na nośniku papierowym o niestandardowych wymiarach, niekompatybilnych z urządzeniami stanowiącymi wyposażenie Urzędu). Wójt poinformował ponadto, że dokument jest dostępny w siedzibie Urzędu w godzinach jego otwarcia i zostanie udostępniony na terenie Urzędu pod nadzorem pracownika Urzędu. Wójt wyznaczył też 14-dniowy termin od daty doręczenia powiadomienia na zajęcie informacji i poinformował, że niedochowanie ww. terminu skutkować będzie wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Powiadomienie to wysłano najpierw za pośrednictwem poczty elektronicznej ([...] września 2019r. godz. [...], zaś Skarżący odebrał je [...] września 2019r. godz. [...]). Następnie - z uwagi na pismo Skarżącego z 13 września 2019r. - Wójt wysłał ww. pismo z 10 września 2019r. za pośrednictwem operatora pocztowego (doręczone Skarżącemu 24 września 2019r.), o czym poinformował Skarżącego w piśmie z 18 września 2019r. Wójt uznał, że 14-dniowy termin, o którym mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. należy liczyć od 24 września 2019r. W tym kontekście wszystkie zarzuty procesowe zawarte w skardze a wiążące się z nieprawidłowością w doręczaniu pism do Skarżącego, a w szczególności zarzut naruszenia art. 391 k.p.a., nie mogły być uznane za zasadne. Skarżący nie wykazał, aby sposób dokonywania przez organ ww. doręczeń pism, zgodnie z żądaniem Skarżącego, miał jakikolwiek negatywny wpływ na wynik sprawy. Skarżący miał bowiem możliwość, o czym został w sposób należyty poinformowany przez organ, zapoznania się w Urzędzie z żądaną dokumentacją, w terminie do 8 października 2019r. Skarżący z możliwości tej nie skorzystał. Zdaniem Sądu załączona przez Skarżącego dokumentacja do uzupełnionej skargi z 15 lipca 2020r. nie potwierdza, że możliwe było przesłanie Skarżącemu przez organ administracyjny skanu wnioskowanego dokumentu w formacie pdf. Warto też podkreślić, że nie wiadomo czy organ dysponował przystawką do ww. skanera, którego typ wskazał Skarżący w skardze, która zdaniem Skarżącego umożliwiała spełnienie żądania Skarżącego. Stwierdzić też należy, że Wójt prawidłowo poinformował Skarżącego, zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., o możliwości zapoznania się z zawnioskowaną dokumentacją w siedzibie urzędu, jak również wyjaśnił, dlaczego nie jest możliwe udostępnienie ww. informacji w sposób i w formie określonej we wniosku. Warto też podkreślić, że Skarżący w pierwotnym wniosku nie żądał od organu przesłania zdjęcia, czy też fotokopii żądanej dokumentacji. Tym samym uwagi z tego zakresu i wiążące się z tym podniesione w skardze zarzuty natury proceduralnej, nie mogły być uznane za zasadne. Zarówno z art. 61 ust. 1Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak i z powołanego w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji art. 14 u.d.i.p. wynika, że organ powinien udostępnić wnioskodawcy informację publiczną w zawnioskowanej formie. Skoro Skarżący w prawem przewidzianym terminie nie zajął stanowiska odnośnie ww. sposobu udostępnienia informacji publicznej, prawidłowe, ze względu na treść art. 14 ust. 2 u.d.i.p., było umorzenie postępowanie w sprawie, a zarzuty podniesione w skardze nie mogą być uznane za zasadne. W sprawie doszło bowiem do podjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy na gruncie u.d.i.p. (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), właściwe umotywowanego (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (art. 7 i art. 8 k.p.a), który nie zdecydował się na zrealizowanie propozycji organu, wyrażonej zgodnie z art. 14 u.d.i.p. Rozstrzygnięcie organu o umorzeniu postępowania było rozstrzygnięciem formalnym, które nie naruszało ani art. 77 § 1 k.p.a., ani art. 80 k.p.a., ani tym bardziej zasad ogólnych powołanych w skardze bez szerszego uzasadnienia ani przepisów o postępowaniu dowodowym, jak również przepisów dotyczących skarg zamieszczonych w Dziale VIII k.p.a., jak również innych przepisów, które zostały powołane w skardze bez żadnego uzasadnienia i odniesienia się do okoliczności faktycznych sprawy. 4. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie, na mocy art. 151 P.p.s.a., uznał, że zasadne było oddalenie skargi.