II SA/Gl 775/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Rafał Wolnik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi C.F. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Po rozpatrzeniu sprawy budowy ogrodzenia działek nr 1 i 2 w M. od strony działek nr 3 i 4 (własność skarżącego C. F.), postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. działając na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), nałożył na właściciela tych działek A. F. obowiązek dostarczenia wymienionych dokumentów do dnia [...] r. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 2.500 zł na podstawie art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący, kwestionując zastosowany tryb legalizacji budowy ogrodzenia wraz z murem oporowym, który w części został wzniesiony na jego działce nr 3. Jego zdaniem, inwestor winien być zobowiązany do rozbiórki tej części ogrodzenia z murem oporowym, a ponadto, do zapłaty dwóch opłat legalizacyjnych: od pozostałej części ogrodzenia oraz muru oporowego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Jednakże zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy umorzył postępowanie zażaleniowe (art. 138 § 3 w zw. z art. 144 kpa). Zdaniem organu, samo postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej ma charakter incydentalny. Interes prawny w jego zaskarżeniu ma zatem wyłącznie adresat postanowienia. Skarżący nie jest zaś uczestnikiem procesu budowlanego, ani też właścicielem lub zarządcą nieruchomości, na której wykonano przedmiotowe roboty budowlane. Stąd też nie może on uzyskać przymiotu strony w postępowaniu, dotyczącym nałożenia opłaty legalizacyjnej. Zatem postępowanie zażaleniowe umorzono, gdyż pozostałe zarzuty nie mają znaczenia w sprawie. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 7, 77 i 80 kpa, 2) art. 15 kpa, 3) art. 134 w zw. z art. 28 kpa, 4) art. 140, art. 143 i art. 151 kodeksu cywilnego, 5) art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, przymiot strony w postępowaniu naprawczym ustala się na podstawie art. 28 kpa, a nie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Stąd też przysługuje mu przymiot strony w niniejszym postępowaniu zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Skarżący podtrzymał też zarzut, że część ogrodzenia i muru oporowego zrealizowano na jego działce, a opłaty legalizacyjne należało nałożyć w dwóch odrębnych trybach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty mogły odnieść skutek w ramach niniejszego postępowania. Trafnie podniósł skarżący, że przymiot strony w postępowaniu legalizacyjnym (przed organami nadzoru budowlanego), reguluje art. 28 kpa. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego, wyżej powołanego (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), reguluje bowiem krąg stron jedynie na użytek postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Zatem rozstrzygnięcie sprawy wymagało rozważenia, czy skarżący legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa w zaskarżeniu postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego (wg stanu prawnego z daty wydania zaskarżonego aktu). Jest poza sporem, że skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, a dodatkowo podniósł on, że przedmiotowy obiekt zrealizowano częściowo na jego działce, do czego w ogóle nie odniósł się organ odwoławczy. Zdaniem organu, skoro postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej ma charakter incydentalny, zażalenie na to postanowienie nie przysługuje skarżącemu. Dla poparcia stanowiska przywołano wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 48/17. Jednak wyrok ten nie dotyczy trybu z art. 49b Prawa budowlanego, lecz art. 48 Prawa budowlanego. Oba tryby legalizacji samowolnie wykonanych robót są zasadniczo różne. Tryb art. 48 ustawy kończy decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowalnych po zatwierdzeniu projektu budowlanego. Można więc zakładać, że właściciel nieruchomości sąsiedniej będzie mógł dochodzić praw na tym etapie. Inaczej jest jednak w postępowaniu prowadzonym na podstawie uchylonego już obecnie art. 49b Prawa budowlanego. Postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej jest zasadniczo ostatnim etapem. Właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma już żadnej możliwości, aby kwestionować złożenie przez inwestora wymaganych dokumentów zgodnie z art. 49b ust. 2 ustawy, co dopiero stanowi podstawę do zastosowania ust. 4 tego przepisu. Faktem jest, że skarżący nie wniósł zażalenia na postanowienie o nałożeniu na inwestora obowiązków. Tymczasem w istocie kwestionuje on zastosowany tryb legalizacji samowoli budowlanej, gdyż jego zdaniem zrealizowano mur oporowy podlegający trybowi z art. 48 Prawa budowlanego, na którym następnie usytuowano ogrodzenie, częściowo z przekroczeniem granicy. Stąd też w jego ocenie, należało wdrożyć dwa odrębne tryby i dodatkowo nakazać rozbiórkę części muru oporowego z ogrodzeniem na jego działce. Kwestia ta musi jednak pozostać poza ramami niniejszej sprawy, jako że na etapie kontroli zaskarżonego postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego sąd administracyjny nie jest władny do podjęcia działań na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Nie pozbawia to jednak skarżącego ochrony prawnej, gdyż może domagać się zainicjonowania postępowania nadzwyczajnego (żądania stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji i wydanego na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego). Nie można jednak skarżącemu odmówić statutu strony na kolejnym (ostatnim) etapie postępowania legalizacyjnego, którego celem jest zbadanie, czy w oparciu o przedłożone dokumenty możliwa jest legalizacja robót budowlanych. Nie można też wykluczyć, że organ odwoławczy po analizie akt sprawy z urzędu wdroży nadzwyczajny tryb celem skorygowania błędu organu I instancji, polegającego na wadliwej kwalifikacji robót budowlanych. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że budowa muru oporowego wymagała pozwolenia na budowę, którego brak skutkować winien zastosowaniem trybu z art. 48 Prawa budowlanego, o ile został on zrealizowany pod rządami tej ustawy, tj. po dniu 1 stycznia 1994 r. Z tych względów zaskarżone postanowienie jako wydane z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 kpa, wskutek błędnej wykładni art. 28 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł zgodnie z art. 209 tej ustawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu zażalenia organ odwoławczy winien zatem zająć merytoryczne stanowisko co do zgodności z prawem postanowienia organu I instancji. ec