I OSK 1863/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 552/19 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 13 listopada 2019 roku sygn. akt II SA/Bd 552/19, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." oddalił skargę B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego przyznawanego w wypadku klęsk i zdarzeń losowych na remont budynku gospodarczego położonego w miejscowości B. w związku ze stratami poniesionymi 11 sierpnia 2017 r. w wyniku nawałnicy. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.) dalej zwanej "u.p.s.". W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, organy prawidłowo zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 3 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 31/18. Sąd uznał również za trafną ocenę organów co do tego, że skarżący w wyniku nawałnicy z sierpnia 2017 r. poniósł stratę, jednak ani jej rozmiar, ani sytuacja materialna skarżącego nie potwierdziły zasadności przyznania zasiłku. Skargę kasacyjną złożył B. S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: - ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 7a, art. 8 § 1 i 2 tego kodeksu przez prowadzenie postępowania niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej, w tym nieprzeprowadzenie wszelkich czynności niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego, a także zróżnicowanie orzecznictwa w stosunku do identycznych stanów faktycznych; - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe i niewyczerpujące uzasadnienie wydanego wyroku, z którego treści trudno wywnioskować przesłanki przyznawania pomocy w przypadku budynków gospodarczych oraz brak wskazania przesłanek uznania administracyjnego, którymi kierowały się organy wydające decyzje. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 sierpnia 2017 roku w sprawie gmin poszkodowanych w wyniku działania żywiołu w sierpniu 2017 roku, w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych oraz zasad określonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 17 sierpnia 2017 roku dotyczących udzielania ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych przez błędne przyjęcie, że stopień uszkodzenia budynku mieszkalnego i sytuacja poszkodowanego nie kwalifikują się do przyznania pomocy, a także pomylenie przez organ uznania administracyjnego z dowolnością. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono "o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy", a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organy niesłusznie zakwestionowały prywatną opinię przedłożoną przez skarżącego ze względu na brak wpisu jej autora na listę wojewody. Podniesiono, że organy nie przedstawiły żadnego argumentu podważającego treść tej opinii, w szczególności nie powołały odpowiedniego biegłego. Podkreślono, że protokoły stanowiące podstawę rozstrzygnięcia były wykonywane w dużym pośpiechu, a znaczna ilość budynków do oceny powodowała, że oceny były wykonywane pobieżnie i niedbale, bez zagłębiania się w konstrukcje budynków. Autor skargi kasacyjnej zakwestionował również twierdzenia organów, że opinia prywatna nie wskazuje, iż zły stan techniczny budynku jest wynikiem nawałnicy. Zaznaczył, że skarżący podał, że stan budynku był pierwotnie nienaruszony, jeśli zaś organ miał co do tego wątpliwości, powinien wezwać skarżącego do wyjaśnienia tej kwestii. Ponadto zwrócono uwagę na to, że przedmiotowy budynek gospodarczy (stodoła) jest podstawowym budynkiem w gospodarstwie skarżącego. Bez możliwości korzystania z niego skarżący nie może zaspokajać swoich potrzeb, nie ma także możliwości naprawy uszkodzeń we własnym zakresie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej symboliczne odszkodowanie uzyskane przez skarżącego nie powinno być brane pod uwagę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Sposób sporządzenia skargi kasacyjnej powoduje konieczność przytoczenia uwag związanych z wymogami dla skargi kasacyjnej przewidzianymi w ustawie Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. oraz zarzutami. Sąd kasacyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Nie jest również władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których skargę kasacyjną oparto (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2457/17, z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 955/16, z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2306/17, z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1253/13, z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 902/14 (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia sporządzanym przez fachowego pełnomocnika procesowego. W skardze tej zatem winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa (niewystarczające jest wskazanie tylko samego aktu prawnego), którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Zarzut naruszenia prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091, wszystkie pub. również: www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Pełnomocnik zawodowy reprezentujący skarżącego nie wszystkim wskazanym wymogom sprostał. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego braki w powyższym zakresie nie uzasadniają wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Uchybienia pełnomocnika skarżącego co prawda nie uniemożliwiają rozpoznania skargi kasacyjnej ale znacznie ograniczają możliwość odniesienia się do tak sformułowanych zarzutów a częściowo zaważyły na ich nieskuteczności. Z petitum skargi kasacyjnej wynika, iż zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzuca naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego. W zakresie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z konkretnymi przepisami prawa materialnego, których naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W przypadku oparcia skargi kasacyjnej na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania, poprawnie skonstruowany zarzut winien wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie spełnia tych wymogów, bowiem naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego nie zostało powiązane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. (lub także z innymi przepisami p.p.s.a.), a co było konieczne, bowiem Sąd I instancji samodzielnie nie stosuje przepisów prawa materialnego, i przepisów postępowania administracyjnego a wyłącznie ogranicza się do oceny wykładni bądź zastosowania tych przepisów przez organy. Wyłączną podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny stanowią przepisy postępowania sądowoadministracyjnego. Stanowią one tzw. normy odniesienia. Normami tymi nie są przepisy prawa materialnego lub procedury administracyjnej k.p.a.). Całość tych przepisów tworzy z kolei tzw. normy dopełnienia (por. wyrok NSA z 12.01.2012 r., sygn. akt I FSK 199/11 (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Naruszenie norm odniesienia przez sąd polega na niedostrzeżeniu naruszenia przez organ norm dopełnienia. W rozpoznawanej sprawie brak jest w konstrukcji zarzutu wyraźnego powiązania norm odniesienia z normami dopełnienia. Ponadto należy zauważyć, że w zarzucie naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej podał, że naruszono przepisy ustawy o pomocy społecznej, rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 17 sierpnia 2017 r. w sprawie gmin poszkodowanych w wyniku działania żywiołu w sierpniu 2017 r., w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych oraz zasad określonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 sierpnia 2017 r. Zatem autor skargi kasacyjnej nie podał jakie przepisy powszechnie obowiązującego prawa materialnego naruszył Sąd pierwszej instancji. W rezultacie wskazane uchybienia w zakresie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. uniemożliwiają dokonanie merytorycznej oceny tej podstawy, co czyni ją bezskuteczną. Natomiast w ramach zarzutów procesowych (poza zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.), autor skargi kasacyjnej, przedstawił wyłącznie przepisy procedury administracyjnej. Tymczasem przedmiotem zaskarżenia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Rolą sądu administracyjnego rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, jest przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia zgodności z prawem. Kontrola ta prowadzona jest na podstawie przepisów procesowych obowiązujących sądy administracyjne przez pryzmat przepisów ustaw procesowych obowiązujących orzekające organy. Te przepisy określają prawne wymogi odnoszące się do uzasadnienia decyzji administracyjnej, sposób ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia. Dlatego, w ramach uchybień procesowych, zarzut kasacyjny kierowany być musi w stosunku do sądu, przez zakwestionowanie jego działania polegającego na niewłaściwym zastosowaniu bądź błędnej wykładni przepisów ww. ustawy procesowej lub ustrojowej, pozostającym w związku z uchybieniami po stronie organów. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, (pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl) i przywołanym tam orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, uznać trzeba, że odniesienie się w skardze kasacyjnej wyłącznie do błędów organu bez powiązania ich z działaniem procesowym sądu administracyjnego, nie może bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a., dyskwalifikować skargi. Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności zarzutu naruszenia art. 7, 7a, 8 § 1 i 2 k.p.a., które jednak okazały się nieusprawiedliwione. Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie dopatrzył się naruszenia art. 7, 7a, 8 § 1 i 2 k.p.a. Organy administracji przeprowadziły prawidłowe postępowanie dowodowe, przeprowadziły wszystkie niezbędne dowody do zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności wypełniły w tym zakresie wszystkie zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wynikające z wydanego w niniejszej sprawie wyroku z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 31/18. Skarżący był zawiadamiany o prawie zgłaszania dodatkowych wniosków dowodowych i takich w postępowaniu administracyjnym nie zgłosił. Nieuprawnione jest twierdzenie skarżącego, że organy administracji chcąc podważyć prywatną opinię złożoną przez skarżącego powinny dopuścić dowód z opinii biegłego na okoliczność uszkodzeń powstałych w budynku gospodarczym w wyniku nawałnicy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy prawidłowo oparły się na szacunku szkód z dnia [...] sierpnia 2017 r. sporządzonym przez inspektorów nadzoru budowlanego, tj. eksperta nadzoru budowlanego J. M. i inspektora nadzoru budowlanego A. B., w będącej podstawą dokonanych ustaleń "Ocenie uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych - sierpień 2017 r.". Wykonana ona została w sposób szczegółowy, posiada dokładne wyliczenie wszystkich uszkodzonych elementów składowych budynku. Chcąc zakwestionować przedmiotową ocenę skarżący winien przedłożyć stosowne dokumenty (w szczególności inną opinię). Tymczasem, jak to słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, z przedstawionej przez skarżącego ekspertyzy wykonanej przez Z. K., dotyczącej przedmiotowego budynku, nie wynika, aby została ona sporządzona na okoliczność szkód i strat wywołanych wyłącznie działaniem zjawisk atmosferycznych mających miejsce 11 sierpnia 2017 r., lecz jedynie ogólnie określa ona stan stodoły, bez dokonania jakichkolwiek odniesień do szkód, które powstały na skutek nawałnicy. Już z tytułu opinii i nakreślonego w niej jej przedmiotu wynika, że jej przedmiotem nie jest ocena szkód powstałych w wyniku nawałnicy lecz ogólna ocena stanu technicznego stodoły. W opinii tej nie można odnaleźć jakiegokolwiek stwierdzenia nawiązującego do przyczyny ustalonych uszkodzeń stodoły, w szczególności, stwierdzenia, że uszkodzenia te są wynikiem nawałnicy z 11 sierpnia 2017 r. Uchybienia tego nie konwaliduje stwierdzenie skarżącego, że sygnalizował, iż stodoła była pierwotnie nienaruszona. Bowiem zgromadzona dokumentacja stodoły wybudowanej w 1920 r., w tym dokumentacja fotograficzna, świadczy o złym jej stanie technicznym wynikającym nie tylko z widocznych uszkodzeń będących skutkiem nawałnicy. Zgodzić należy się ze skarżącym, że Z. K. miał uprawnienia do sporządzenia przedłożonej oceny technicznej stodoły. Jednak ze względów podanych wcześniej stanowi ona dowód nieprzydatny w sprawie. Dlatego organy słusznie oparły swoje ustalenia w sprawie na "Ocenie uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych - sierpień 2017 r." sporządzonej niezwłocznie po nawałnicy, przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje. Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko organów w tym zakresie. Wbrew twierdzeniom skarżącego ocena ta została sporządzona rzetelnie i została zaakceptowana przez skarżącego, który złożył pod nią swój podpis, nie wnosząc do niej zastrzeżeń. Dla potrzeb niniejszej sprawy zbędna była analiza konstrukcji stodoły z odkrywaniem tej konstrukcji. Odnosząc się do kwestii powołania się przez organy administracji na uznanie administracyjne, to jak to zauważono w skardze kasacyjnej sąd administracyjny nie może badać celowości wydatkowania środków finansowych w ramach uznania administracyjnego. Sąd bada natomiast zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, ze szczególnym uwzględnieniem tego, czy organ nie nadużył uznania administracyjnego. Należy do tego dodać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowa w takich przypadkach obejmuje proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalenie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronność oceny faktów. Zatem dotyczy ona jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Sądy administracyjne nie są natomiast uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). W konsekwencji w sprawach dotyczących zasiłku celowego sądy te mogą jedynie badać czy decyzja o odmowie przyznania zasiłku celowego nie jest arbitralna lub czy nie została podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i oceniać słuszności prowadzonej przez nie polityki w zakresie pomocy społecznej oraz przesądzać czy dana osoba powinna otrzymać zasiłek. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji, szczególnie Burmistrz T., wydając zaskarżone decyzje trafnie powołały się uznanie administracyjne i w wystarczającym zakresie podały dlaczego ma ono zastosowanie w sprawach o przyznanie zasiłku celowego oraz uzasadniły dlaczego, po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, odmówiły przyznania skarżącemu zasiłku celowego na remont stodoły. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że organy wybrały prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia. Odnosząc się do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że skarżący bezzasadne twierdzi, że bez możliwości korzystania ze stodoły nie może zaspokajać swoich podstawowych potrzeb i nie ma możliwości naprawienia uszkodzeń stodoły we własnym zakresie. Skarżący utrzymuje się z renty i od dłuższego czasu nie prowadzi gospodarstwa rolnego, wydzierżawił grunty rolne a stodoła w czasie nawałnicy była pusta. Ponadto z drugiego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego [...] stycznia 2019 r. wynika, że skarżący naprawił uszkodzenia stodoły systemem gospodarczym. Odnosząc się natomiast do kwestii zarzucanej niesprawiedliwej praktyki przyznawania zasiłków celowych na likwidację skutków nawałnicy, stwierdzić należy, że twierdzenia te nie zostały w żaden sposób poparte faktami. Nie sposób zatem tego twierdzenia podzielić. Tym bardziej, że organ pierwszej instancji wskazał, że wnioski o zasiłki celowe, osób poszkodowanych w wyniku nawałnicy z 11 sierpnia 2017 r., będących w podobnej sytuacji jak skarżący, nie zostały uwzględnione. Zatem nie można stwierdzić, aby organy administracji naruszyły art. 8 ust. 2 k.p.a. przez zróżnicowanie orzecznictwa w stosunku do identycznych stanów faktycznych. W rezultacie powyższych wywodów należy również stwierdzić, że organy administracji przeprowadziły prawidłowo postępowanie administracyjne, nie naruszając zasady bezstronności, równego traktowania i proporcjonalności wynikającej z art. 8 ust. 1 k.p.a. Nie można się również zgodzić z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej upatruje tego naruszenia w niewłaściwym i niewyczerpującym uzasadnieniu wydanego wyroku, "z którego treści trudno wywnioskować przesłanki przyznawania pomocy w przypadku budynków gospodarczych oraz nie wskazano przesłanek uznania administracyjnego, którymi kierowały się organy wydające decyzje". Zaznaczyć tu należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w żaden sposób nie nawiązano do tego zarzutu. Wskazano natomiast na wady uzasadnienia decyzji organów. Tymczasem wady uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie stanowią naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. określającego wymogi uzasadnienia wyroku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku, jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Stanowiska Sądu nie sposób uznać za dowolne. Sąd pierwszej instancji wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Analiza tego uzasadnienia wskazuje w sposób oczywisty, że Sąd szeroko przedstawił przesłanki przyznawania pomocy osobom poszkodowanym klęskami żywiołowymi. W szczególności wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym z art. 40. Przedstawił stanowisko organów administracji i zaakceptował je, także z uwzględnieniem tego czy organy nie nadużyły uznania administracyjnego (str. 9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Sąd powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne mające zastosowanie w zakresie przyznawania zasiłków celowych dla osób poszkodowanych w wyniku klęsk żywiołowych. To, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu nie świadczy o naruszeniu wymogów co do uzasadnienia wyroku, wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Brak rozwinięcia omawianego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uniemożliwia szersze odniesienie się do niego. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.