I OSK 1452/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1157/16 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w zakresie dodatku do zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 16 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1157/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w części przyznającej dodatek do zasiłku rodzinnego uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] grudnia 2015 r. nr [...] W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny: A. B. we wniosku z [...] lutego 2016 r. wystąpiła o zmianę, na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako "K.p.a.", decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] listopada 2014 r. nr [...] zmienionej decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...] w części przyznającej jej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, przyznany na dzieci A. P. i A. P. w kwocie [...] zł miesięcznie od [...] listopada 2014 r. do [...] października 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] odmówił zmiany decyzji. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", wynika, że przysługuje tylko jeden taki dodatek, niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, nad którymi w czasie urlopu wychowawczego sprawowana jest opieka. Liczba dzieci urodzonych podczas jednego porodu ma znaczenie tylko dla okresu, na jakie świadczenie jest przyznawane, a nie na jego wysokości. A. B. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występował spór co do tego, czy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługiwał jeden, niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, czy też na każde takie dziecko. Zostały one rozstrzygnięte dopiero w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. I OPS 15/13, w której wskazano, że dodatek przysługuje na każde z takich dzieci. Kolegium wskazało, że zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. powinna mieć skutek na przyszłość, a nie wstecz. Nie można zaś zmienić decyzji, jeżeli na skutek upływu czasu decyzja objęta wnioskiem o zmianę wygasła albo jej cel został osiągnięty. Decyzja zmieniana musi obowiązywać w dacie jej modyfikacji, skoro celem zmiany ma być - jak w niniejszej sprawie, rozszerzenie uprawnień (świadczenia). W okolicznościach sprawy nie było zatem możliwe przyznanie świadczenia z datą wsteczną. A. B. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zaskarżyła ją w całości i zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art., 7, art. 75 oraz 77 K.p.a. W ocenie skarżącej zaistniały w jej przypadku podstawy do zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a., a art. 10 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych został błędnie zinterpretowany. Wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nie zgodziła się ze stanowiskiem, jakoby nie było możliwe dokonanie zmiany decyzji, która wygasła. Takie stanowisko stawia ją w gorszej sytuacji aniżeli osoby, które wystąpiły ze stosownymi wnioskami w czasie pobierania świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 16 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1157/16 uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] grudnia 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że na tle stosowania art. 10 u.ś.r. pojawiły się rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące przyznania dodatku przysługującego w przypadku porodów wielodzietnych. Jednakże kwestia ta została rozstrzygnięta w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie siedmiu sędziów z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 15/13, w której przesądzono, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r, w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Uchwała ma istotne znaczenie z uwagi na art. 269 § 1 P.p.s.a., który nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA. Dopóki więc nie nastąpi zmiana stanowiska wyrażonego we wskazanej uchwale, dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować. Sąd uznał, że decyzje nieprzyznające skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego na każde z dzieci obarczone są błędem polegającym na naruszeniu art. 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie. Odnosząc się do treści art. 155 K.p.a. Sąd uznał, że wbrew stanowisku organów orzekających w sprawie istnieją podstawy do jego zastosowania. Sąd nie podzielił poglądu, że decyzja po upływu okresu zasiłkowego wygasa. Taki skutek nie wynika z obowiązującego w tym zakresie prawa materialnego. Instytucję wygaśnięcia decyzji reguluje art. 162 K.p.a., a przesłanek wygaśnięcia decyzji nie spełnia decyzja o przyznaniu świadczenia rodzinnego na okres zasiłkowy. Sąd zobowiązał organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy do zastosowania wykładni art. 10 ust. 1 u.ś.r. dokonaną przez NSA w uchwale z 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 15/13. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez radcę prawnego K. H. – Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez uchylenie obu decyzji pomimo tego, że nie naruszały one art. 155 K.p.a.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 155 K.p.a, poprzez błędne uznanie, że w niniejszym stanie faktycznym sprawy istnieją podstawy do zastosowania art. 155 K.p.a., podczas gdy na mocy ww. przepisu nie można zmienić decyzji która została już zrealizowana ("skonsumowana"). Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Jednocześnie, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., strona zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie należy uznać, że przesłanki te zaistniały. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skarga kasacyjna rozpoznana w tak zakreślonych granicach zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podstawy kasacyjne są uzasadnione. Zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 P.p.s.a., poprzez uchylenie obu decyzji administracyjnych pomimo tego, że nie naruszały one art. 155 K.p.a. Jak wynika z akt sprawy wniosek skarżącej z 18 lutego 2016 r. (k – 9 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) dotyczył zmiany decyzji, wydanej na podstawie art. 10 u.ś.r, przyznającej dodatek z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w ten sposób, aby dodatek przysługiwał na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Skarżąca wniosła o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Przepisy regulujące przyznawanie świadczeń rodzinnych odsyłają w art. 32 ust. 2 w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. przewiduje zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jednakże wyłącznie w razie zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, nabycia przez członka rodziny prawa do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. W razie zaistnienia innych niż wskazane powyżej okoliczności do zmiany lub uchylenia decyzji w przedmiocie świadczeń rodzinnych stosuje się więc przepisy K.p.a. W rozpoznawanej sprawie zagadnienie możliwości zmiany decyzji, których okres zasiłkowy już upłynął, które było przedmiotem rozważań orangów administracyjnych i Sądu pierwszej instancji, obok innych zagadnień związanych ze stosowaniem art. 155 K.p.a. i dotyczących czy to decyzji związanych czy też określenia terminu wejścia w życie zmienionej decyzji są kluczowe dla stosowania tego nadzwyczajnego trybu postępowania. Jednakże w rozpoznawanej sprawie stały się drugorzędne. Stanowisko organów administracyjnych zajęte w odniesieniu do tych zagadnień nie będzie zatem przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie. Z tych powodów też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stosowanie środka w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji w celu przeprowadzenia kontroli zaskarżonych decyzji pod kątem przesłanek stosowania art. 155 K.p.a., jest niezasadne. Gdy rozważa się bowiem możliwość stosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. niezbędne jest ustalenie, czy w konkretnym wypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Według przedstawicieli literatury i orzecznictwa sprawa jest tożsama pod względem podmiotowym, gdy w jej ramach ukształtowane zostają prawa i obowiązki tych samych stron. Natomiast dla ustalenia tożsamości przedmiotu sprawy decydujące znaczenie ma treść praw i obowiązków. O istnieniu tej tożsamości zatem będzie można mówić wówczas, gdy zostanie zachowana identyczność skonkretyzowanych praw i obowiązków. Warunkiem ustalenia tożsamości sprawy jest także ciągłość regulacji prawnej (J. Borkowski /w:/ B. Adamiak J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, s. 721; J. Zimmermann: Problem beneficium novorum w postępowaniu administracyjnym, PiP 1987, nr 5, s. 62 i nast.; B. Adamiak: Przesłanki tożsamości sprawy sądowoadministracyjnej, ZNSA 2007, nr 1, s. 7 i nast.; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7; wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1061/96, LEX Omega nr 45166 oraz wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999 r. sygn. akt III SA 6434/97, LEX Omega nr 37852). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ten ostatni element decydujący o tożsamości sprawy i równocześnie o możliwości stosowania art. 155 K.p.a. nie mógłby być zachowany. Ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin (Dz. U. poz. 1428), która weszła w życie 1 sierpnia 2017 r., dokonano zmiany brzmienia art. 10 ust. 2 u.ś.r. Przepis ten stanowi: "Osobie, o której mowa w ust. 1, przysługuje jeden dodatek w wysokości 400,00 zł miesięcznie niezależnie od liczby dzieci pozostających pod jej opieką". Dodatek w wysokości 400 zł z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje zatem osobie uprawnionej niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Zmiana stanu prawnego w zakresie uprawnienia do dodatku z tytułu opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu w okresie korzystania z urlopu wychowawczego warunkuje możliwość stosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. w odniesieniu do decyzji z 18 listopada 2014 r. przyznającej dodatek w kwocie 400 zł. Możliwość zastosowania artykułu 155 K.p.a. w sprawie należy rozważać bowiem w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w okresie wydawania ostatecznych decyzji administracyjnych. Zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 K.p.a. jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana (wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 405/05). W wyroku z 20 grudnia 1991 r. sygn. akt II SA 893/91 (ONSA 1993, Nr 2, poz. 33) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a. zmiana okoliczności faktycznych, jaka nastąpiła po dniu wydania dotychczasowej decyzji, może mieć znaczenie tylko dla oceny występowania przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Natomiast zmiana obowiązującego prawa powoduje, że powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym. Podsumowując należy stwierdzić, że warunkiem dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. jest ustalenie, że stan prawny powstały wskutek uchylenia lub zmiany decyzji będzie zgodny z prawem (zob. wyrok NSA z 9 maja 2005 r., OSK 1746/04, Pal. 2006, nr 1–2, s. 241; tezę drugą wyroku NSA z 23 marca 2000 r., IV SA 391/98, ONSA 2001, nr 2, poz. 93). Ewentualne uwzględnienie żądania skarżącej nie spełniałoby natomiast powyższego warunku. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, oddalił skargę. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. W sytuacji gdy, skarżąca zwolniona jest z mocy prawa z obowiązku uiszczania kosztów sądowych oraz ubiega się o świadczenie ze środków publicznych dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, to w sprawie należało odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając iż w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi art. 207 § 2 P.p.s.a.