II SA/Kr 1335/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magda Froncisz SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Piotr Fronc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A.z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 21 października 2021 r., SKO.ZP/415/352/2021 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej A.z o.o. w K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE W dniu 28.12.2009 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję nr AU-2/7331/3819/09 o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.:"Budowa obiektu handlowo-usługowego wraz z parkingami (naziemnymi i podziemnymi), wewnętrzną infrastrukturą techniczną i drogową na terenie położonym u zbiegu ulic H[...] w K., na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr[...]", znak sprawy [...] Następnie decyzją z dnia 20 czerwca 2020r, nr AU-2/6732/182/2020 Prezydent Miasta Krakowa stwierdził z urzędu wygaśnięcie wymienionej wyżej decyzji nr AU-2/7331/3819/05 z dnia 28.12.2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy w części objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "DLA WYBRANYCH OBSZARÓW PRZYRODNICZYCH MIASTA KRAKOWA - ETAP A" - obszar [...]. Od tej decyzji odwołanie wniosła A. sp. z o.o. w K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z dnia 16 listopada 2020 r., znak SKO.ZP/415/445/2020 stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 czerwca 2020 r. nr AU-2/6732/182/2020. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 16 kwietnia 2021 r., sygn. II SA/Kr 135/21 uchylił to postanowienie wskazując, że nastąpiło prawidłowe doręczenie, a odwołanie wniesiono w terminie. Następnie decyzją z 21 października 2021r., znak SKO.ZP/415/352/2021 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 20 czerwca 2020r, nr AU-2/6732/182/2020, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2021.741 t.j.), oraz art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Dz. U. 2021.735 t.j.). W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W myśl art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie w przypadkach, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, o czym z kolei stanowi art. 65 ust. 3 powyższej ustawy. W świetle art. 65 ust. 2 u.p.z.p. przepisu art. 65 ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Jak wskazano - problem interpretacyjny dotyczy rozumienia pojęcia "innych ustaleń" planu miejscowego w stosunku do ustaleń decyzji. "Inne", nie tylko z punktu widzenia wykładni językowej, jest pojęciem szerszym niż "sprzeczne" czy nawet "niezgodne". Użycie tego pojęcia w art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w kontekście wykładni systemowej i celowościowej -wskazuje na zasadność jego szerokiego rozumienia. Podnosi się w piśmiennictwie, że pojęcie to należy interpretować szeroko w związku z tym, że jego zastosowanie tworzy wyjątek od zasady inwestowania na podstawie planu miejscowego, a nie decyzji o warunkach zabudowy, na obszarach objętych planem. Ustawodawca dopuszcza konkurencję (współistnienie) planu i decyzji (wydanych przed jego wejściem w życie) jako podstaw procesu inwestycyjnego tylko wtedy, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są tożsame z tymi, które wynikają z planu (por. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 527). W sprawie bezsporne jest, że w obrocie prawnym aktualnie funkcjonuje decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28.12.2009 r. nr AU-2/7331/3819/09 o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.:"Budowa obiektu handlowo-usługowego wraz z parkingami (naziemnymi i podziemnymi), wewnętrzną infrastrukturą techniczną i drogową na terenie położonym u zbiegu ulic [...] w K., na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...]", znak sprawy [...]". Stwierdzono, że od 18 października 2018 r. na części terenu objętego ustaleniami ww. decyzji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "DLA WYBRANYCH OBSZARÓW PRZYRODNICZYCH MIASTA KRAKOWA - ETAP A" - obszar [...], uchwalony uchwałą NR CIX/2894/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r. -ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 3 października 2018 r., poz. 6561. W związku z powyższym konieczne stało się dokonanie analizy, czy warunki ustalone w przedmiotowej decyzji pokrywają się z ustaleniami ww. planu, czy też ustalenia planu są inne, niż ustalenia zawarte w analizowanej decyzji WZ. Organ dokonał takiej weryfikacji tj. zbadania warunków zabudowy ustalonych w przedmiotowej decyzji w kontekście ustaleń ww. planu miejscowego. Stwierdzono, że ustalenia planu miejscowego są inne niż w wydanej decyzji, ponieważ określono w inny sposób warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. W granicach obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru : "DLA WYBRANYCH OBSZARÓW PRZYRODNICZYCH MIASTA KRAKOWA - ETAP A" - obszar [...] ustalono m.in. następujące warunki różniące się od warunków określonych w decyzji nr AU-2/7331/3819/09 z dnia 28.12.2009 r.: Część inwestycji objętej wnioskiem położona jest na obszarze, na którym w ww. planie miejscowym wyznaczono tereny zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym (symbol: 143.ZPb. 1) W zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono zakaz lokalizacji budynków; wskaźnik intensywności zabudowy: 0,03-1,0 ; minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 80%, W decyzji wzizt ustalono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - do 46%, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej - nie mniejszy niż 10%. Na podstawie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy musi ulec wygaszeniu w części objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "DLA WYBRANYCH OBSZARÓW PRZYRODNICZYCH MIASTA KRAKOWA - ETAP A" - obszar 143. Jak wskazuje organ odwoławczy - decyzja organu I instancji pozostaje prawidłowa i jako taka podlega utrzymaniu. Kolegium nie dopatrzyło się uchybień, wpływających na prawidłowość rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast chodzi o zarzut formułowany w odwołaniu, dotyczący możliwości istnienia wad uchwały, które mogą spowodować w przyszłości stwierdzenie jej nieważności, to wyjaśniono, iż na chwilę obecną powołany plan miejscowy obowiązuje, a w konsekwencji istnieje obowiązek stosowania zapisów tego aktu prawa miejscowego pozostającego nadal elementem obowiązującego porządku prawnego. Jeśli natomiast Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzi z mocą wsteczną nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r. nr CIX/2894/18 -ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 3 października 2018 r., poz. 6561, to będzie to podstawą do wszczęcia na wniosek Inwestora postępowania o stwierdzenie nieważności niniejszej decyzji Kolegium. Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżonej decyzji zarzucono wydanie z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, a polegały na: < braku zawieszenia postępowania przed organem II instancji do czasu rozstrzygnięcia zgłoszonego przez Skarżącego zagadnienia wstępnego; < błędnym uznaniu, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "DLA WYBRANYCH OBSZARÓW PRZYRODNICZYCH MIASTA KRAKOWA - ETAP A" (dalej także: MPZP) są - co do obszaru objętego równocześnie regulacjami MPZP i WZ -niezgodne z postanowieniami WZ co do całego obszaru objętego równocześnie regulacjami MPZP i WZ; < błędnym ustaleniu obszaru objętego równocześnie regulacjami MPZP i WZ, co do którego postanowienia MPZP rzekomo są inne niż postanowienia WZ; < błędnym uznaniu, że decyzja administracyjna w sprawie ustalenia warunków zabudowy (wydana w oparciu o art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) może, na skutek objęcia części terenu dla którego ją wydano postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wygasnąć w części, a w pozostałej części zachować moc; co skutkowało naruszeniem interesu prawnego Skarżącego, polegającym na stwierdzeniu wygaśnięcia WZ w części, tj. dla całego jej obszaru objętego postanowieniami MPZP. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o - uchylenie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego merytorycznego rozpoznania; ewentualnie o - uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego merytorycznego rozpoznania; - oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Ponadto, dla umożliwienia Sądowi oceny istotnych okoliczności sprawy wniesiono o dołączenie do akt niniejszego postępowania: 1. akt postępowania w którym wydano decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28.12.2009r. nr AU-2/7331/3819/05 w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz 2. akt postępowania ze skargi kasacyjnej Skarżącego na nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lipca 2019r. sygn. akt II SA/Kr 18/19. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i w całości podtrzymała stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 16 lutego 2022 r. Sąd zawiesił postępowanie w tej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie II SA/Kr 18/19 – tj. do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skarg kasacyjnych wniesionych od wyroku z dnia 10 lipca 2019 r. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. II OSK 2258/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Krakowie i stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r. nr CIX/2894/18 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap A między innymi w zakresie działki nr [...] i [...], obr. [...]. Postanowieniem z dnia 21 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji podlegały uchyleniu z uwagi na stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że decyzja ustalająca warunki zabudowy, której wygaszenie jest przedmiotem zaskarżonej decyzji, została wydana dla działek nr [...], [...], [...], [...] obr[...]. SKO w zaskarżonej decyzji powtórzyło za organem I instancji, że "od 18 października 2018 r. na części terenu objętego ustaleniami ww. decyzji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "DLA WYBRANYCH OBSZARÓW PRZYRODNICZYCH MIASTA KRAKOWA - ETAP A" - obszar 143, uchwalony uchwałą NR CIX/2894/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r. -ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 3 października 2018 r., poz. 6561". Jednakże ani SKO, ani wcześniej Prezydent Miasta Krakowa nie sprecyzował jaka konkretnie części nieruchomości inwestycyjnej tj. która działka (lub jej część) została objęta zapisami planu miejscowego. W uzasadnieniu wyroku sygn. II SA/Kr 18/19 oddalającego skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w tym również skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w K.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał: "W uzasadnieniu skargi A. sp. z o.o. w K. wskazano, że spółka jest właścicielem nieruchomości obejmującej działki ewid.nr [...], [...], [...], [...], [...] obr[...] położone u zbiegu ulic [...] [...] w K. o łącznej powierzchni 7.2560 ha. (...) W odniesieniu do skargi A. sp. z o.o. w K. organ wskazał, że nieruchomość składająca się z działki ewid. nr [...] obr. [...] j. ewid. P. w K. o pow. 58221 m2 częściowo w zakresie pow. ok 23327 m2 jest objęta ustaleniami zaskarżonej uchwały, natomiast pozostały fragment działki o pow. ok 34894 m2 nie znajduje się w graniach obowiązującego lub sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomości składające się z działki ewid. o nr: [...] o pow. 56 m2, [...] o pow. 621m2, [...] o pow. 3944 m2, [...] obr. [...] jedn. ewid. P. w K. o pow.9718 m2 nie znajdują się w graniach obowiązującego lub sporządzanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu przedmiotowa nieruchomość składająca się z działki ewidencyjnej nr [...] (w zakresie pow. ok 23327 m2) znajduje się w terenie o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym oznaczonym na rysunku planu symbolem 143.ZPb.1". Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dotyczyła działek nr [...], [...], [...], [...], podczas gdy z powyższego fragmentu uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie wynika, że skarżąca spółka jest właścicielem nieruchomości obejmującej działki ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...]. Można domniemywać, że pomiędzy wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy a wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do pewnych przekształceń geodezyjnych, w wyniku których prawdopodobnie działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i [...]. Taki też wniosek wynika z porównania załącznika mapowego do decyzji ustalającej warunki zabudowy (k. 23, 25 akt administracyjnych) z wydrukiem rysunku planu miejscowego na k. 33 akt administracyjnych. Kwestia tożsamości działki nr [...], dla której wydano decyzję WZ, z działką nr [...], objętą uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wymaga wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu. Jak już wcześniej wskazano - wyrokiem z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. II OSK 2258/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Krakowie i stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 12 września 2018 r. nr CIX/2894/18 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap A między innymi w zakresie działki nr [...] i [...], obr[...]. Tym samym (przy założeniu tożsamości działki [...] i [...]) nie istnieje przesłanka, o której mowa w art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro nie obowiązuje plan miejscowy dla terenów objętych decyzją ustalającą warunki zabudowy, to nie ma podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu – o ile potwierdzi się kwestia tożsamości działek [...] i [...] – wobec braku powyższej przesłanki niezgodności decyzji WZ z zapisami planu miejscowego – organ umorzy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy. W świetle powyższego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania nakazujących wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz przepisu art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł uiszczoną przez nią tytułem wpisu od skargi.