II OSK 2037/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. i R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1436/20 w sprawie ze skargi W. K. i R. K. na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 września 2020 r. nr ... w przedmiocie zarzutów do postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1436/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę W. K. i R. K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 21 września 2020 r. w przedmiocie zarzutów do postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. W skardze kasacyjnej W. K. i R. K. zaskarżyli powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z: - art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające na nałożeniu grzywny, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie jest to środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanych; - art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez jego zastosowanie, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, jak i o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zawarte w niej zarzuty nie są adekwatne do istoty przedmiotu sprawy rozstrzygniętej przez Sąd Wojewódzki. Mianowicie kontrolowane postanowienia powiatowego i wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego wydane zostały wskutek rozpoznania zarzutów skarżących złożonych w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dalej: u.p.e.a.). Z akt sprawy wynika, że wobec skarżących zostały wystawione tytuły wykonawcze dotyczące obowiązku rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej (budynku letniskowego), orzeczonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 września 2015 r. Nr ..., utrzymaną w mocy prawomocną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 listopada 2015 r. Korzystając z prawa zgłoszenia zarzutów (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.) skarżący podnieśli w złożonym piśmie na podstawie art. 33 § 1 pkt 3, 5, 8 u.p.e.a.: określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu wydanego postanowienia stwierdził niezasadność zarzutu z art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a., gdyż w tytule wykonawczym wskazano obowiązek zgodnie z treścią decyzji stanowiącej podstawę egzekucji. Wskazał również, że w sprawie nie zachodzi przypadek niewykonalności obowiązku (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.), bowiem w tytule wykonawczym przedstawiono zgodnie z sentencją decyzji treść orzeczonego nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku. Odnośnie zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.), organ powiatowy wyjaśnił, że wskazane w tytule wykonawczym środki egzekucyjne (grzywna w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze) nie zostały jeszcze zastosowane, a organ wojewódzki zaznaczył, że skarżący nie przedstawili żadnych argumentów co do uciążliwości określonego środka egzekucyjnego. Ponadto organy wyjaśniły, że podstawą zarzutów nie mogła być okoliczność prowadzenia postępowania sądowego w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego korzystne dla skarżących zakończenie spowodowałoby możliwość legalizacji przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki w pełni zaakceptował stanowisko wyrażone przez organy obu instancji w kontrolowanych postanowieniach. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły podważyć oceny Sądu Wojewódzkiego, gdyż nie odnoszą się do stanu faktycznego i prawnego, będącego podstawą wydanego wyroku. Nietrafnie podniesiono zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 § 2 u.p.e.a. – polegającego na nałożeniu grzywny, podczas gdy zdaniem skarżących nie jest to dla nich środek najmniej uciążliwy. Po pierwsze w tytule wykonawczym nie wskazano, jakie konkretnie środki egzekucyjne będą stosowne w danym postępowaniu egzekucyjnym, bo brak było do tego podstawy prawnej. Wskazanie w tytule wykonawczym środków egzekucyjnych, jakie mogą być zastosowane w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym miało tylko walor informacyjny. Po drugie, dopiero zastosowanie konkretnego środka egzekucyjnego pozwala na ocenę jego uciążliwości (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2013 r., II OSK 1737/12, z 26 października 2017 r. II OSK 316/16). Stosownie do art. 122 § 3 u.p.e.a. i art. 128 § 4 w razie doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego oraz postanowienia o nałożeniu grzywny bądź postanowienia o wykonaniu zastępczym egzekwowanego obowiązku – zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny lub zastosowaniu wykonania zastępczego. Wymóg zastosowania środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego został ustanowiony w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W odniesieniu do egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym obowiązują regulacje Działu III tej ustawy. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z prawa budowlanego, może być zastosowana grzywna w celu przymuszenia (art. 119-126) lub wykonanie zastępcze (art. 127-135). Porównanie uciążliwości obu tych środków wynika z przesłanek zastosowania sformułowanych w przywołanych przepisach oraz z okoliczności konkretnej sprawy egzekucyjnej. Skoro w niniejszej sprawie rozpatrywanie zarzutów w trybie art. 33 i 34 u.p.e.a. miało miejsce przed wydaniem postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego (art. 119 i art. 127 u.p.e.a.) to przedwczesna byłaby ocena co do uciążliwości grzywny w celu przymuszenia bądź wykonania zastępczego. Dla porządku należy zauważyć, że w podstawie skargi kasacyjnej nie powołano art. 33 § 2 pkt 8 u.p.e.a., który to przepis odnosi się do zarzutu zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Już z tego tylko względu należało uznać, że ocena organów obu instancji oraz Sądu Wojewódzkiego wyrażona w tym zakresie nie została skutecznie podważona. Nieskuteczny okazał się ponadto zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 121 § 5 i art. 121 § 2 u.p.e.a., bowiem w niniejszej sprawie kwestia wysokości grzywny nie była badana. Jak już zaznaczono wyżej, zarzuty co do zastosowania grzywny w celu przymuszenia oraz wymierzenia jej w nieprawidłowej wysokości powinny być zgłoszone w zażaleniu od postanowienia rozstrzygającego o nałożeniu grzywny. Wskazać również trzeba, że argumentacja dotycząca wadliwości tytułów wykonawczych wystawionych wobec obu skarżących nie została powiązana z żadnym przepisem, który mógłby stanowić podstawę skargi kasacyjnej. Niezależnie od tego należy dodać, że również ta kwestia może być podniesiona w zażaleniu od postanowienia o nałożeniu grzywny. Wobec powyższego koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem. Tymczasem autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł zagadnienia, które z jednej strony nie odnosiły się do przedmiotu kontrolowanych przez Sąd Wojewódzki postanowień, a z drugiej strony nie zostały one ujęte w podstawie kasacyjnej przez podanie konkretnych przepisów prawa. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 5