III SA/Kr 984/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: S WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: S WSA Maria Zawadzka ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2022 r. znak SKO.ŚR/4111/177/2022 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 25 kwietnia 2022 r., znak SKO.ŚR/4111/177/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia 17 stycznia 2022 r. orzekającej o odmowie przyznania D. B. (dalej: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem J. C. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 1 września 2021 r. skarżąca wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem J. C., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z orzeczenia wynika, że ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 25 maja 2021 r., a przyczyną niepełnosprawności są choroby układu oddechowego i krążenia. Z oświadczenia z dnia 10 września 2021 r. wynika, że żona J. C. ze względu na wiek, ograniczoną sprawność fizyczną i mentalną nie jest w stanie zapewnić opieki mężowi. W protokole przeprowadzonego w dniu 14 września 2021 r. wywiadu środowiskowego wskazano, że J. C. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, pobierają świadczenie emerytalne z ZUS. Ojciec skarżącej leczy się diabetologicznie, neurologicznie, urologicznie, kardiologicznie. Na miesiąc październik/listopad planowana jest operacja serca ojca skarżącej. J. C. wymaga całodobowej opieki, którą sprawuje skarżąca. Opieka polega na robieniu zakupów, przygotowaniu posiłków, ścieleniu łóżka, przebieraniu ojca, sprzątaniu mieszkania, zawożeniu na wizyty lekarskie, badaniu poziomu cukru trzy razy dziennie, pomocy w myciu i kąpieli, realizowaniu recept, zapewnieniu stałego kontaktu z lekarzem, dowożeniu do lekarza. Decyzją z dnia 5 października 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem. W uzasadnieniu organ wskazał, że z treści orzeczenia o niepełnosprawności nie sposób ustalić, aby niepełnosprawność ojca skarżącej powstała przed ukończeniem wieku, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W odwołaniu od decyzji skarżąca podniosła, że opiekuje się niepełnosprawnym ojcem, który jest niezdolny do samodzielnej egzystencji, nie jest w stanie wykonywać najbardziej podstawowych czynności, ma problemy z pamięcią, bywa agresywny wobec otoczenia, a nawet siebie. Skarżąca jest jedyną osobą, która może uspokoić i opanować ojca. Decyzją z dnia 10 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że organ I instancji nie ustalił istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych- możliwości sprawowania opieki przez żonę J. C. oraz oparł rozstrzygnięcie na błędnym zastosowaniu art. 17 ust. 1b u.ś.r. W oświadczeniu z dnia 1 stycznia 2022 r. skarżąca wskazała, że po odchowaniu dzieci planowała podjąć pracę zarobkową, ale ze względu na pogarszający się stan zdrowia ojca nie mogła jej podjąć. Brat skarżącej mieszka razem z rodzicami, ale nie może uczestniczyć w opiece nad ojcem, ponieważ pracuje w budownictwie, często daleko od domu. Matka skarżącej ma 82 lata, ograniczoną sprawność fizyczną i mentalną. Nie jest w stanie zapewnić opieki mężowi. Nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Decyzją z dnia 17 stycznia 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Organ podniósł, że z wyjaśnień skarżącej wynika, że żona J. C. nie jest w stanie sprawować opieki, której wymaga ojciec skarżącej. Zdaniem organu w sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą w celu sprawowania opieki od ojcem, a także przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W odwołaniu od decyzji skarżąca podniosła, że opiekuje się ojcem od 2014 r. Stan zdrowia ojca od tego czasu systematycznie się pogarsza, obecnie wymaga opieki całodobowej. Wymaga pomocy w wykonywaniu podstawowych czynności, takich jak mycie, ubieranie, golenie, kąpanie, czasami karmienie. Skarżąca wskazała, że ojciec jest agresywny dla otoczenia, a także dla siebie. Skarżąca podejmuje wszelkie możliwe starania, żeby zachować sprawność ojca. Skarżąca podniosła, że planowała podjąć pracę zawodową po odchowaniu dzieci, ale nie jest to możliwe ze względu na stan zdrowia ojca. Decyzją z dnia 25 kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że stanowisko organu I instancji, w którym organ wskazał, że skarżąca nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest nieprawidłowe. Zdaniem SKO w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a opieką nad ojcem. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby przed 2021 r. (data uzyskania przez ojca skarżącej orzeczenia o niepełnosprawności) skarżąca podejmowała jakiekolwiek starania, czy próby o podjęcie zatrudnienia, nie była nawet zarejestrowana jako bezrobotna. Zdaniem organu zakres opieki nad ojcem nie jest tego rodzaju, aby całkowicie wykluczał podjęcie przez skarżącą zatrudnienia. Kolegium podniosło, że możliwe jest zwrócenie się o organizację usług opiekuńczych, które umożliwią skarżącej podjęcie zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca podniosła, że nie są prawdziwe zawarte w decyzji twierdzenia, że skarżąca nigdy nie pracowała. Wskazała, że była zatrudniona w Polce w latach 1988 do 1990, a następnie do 2005 pracowała we Francji. Od 2005 r. była na zasiłku wychowawczym, a w 2007 r. powróciła do Polski, gdzie samodzielnie wychowywała dwójkę dzieci, ponieważ mąż został we Francji. Od 2007 r. pomagała w gospodarstwie rolnym. W raz z pogorszeniem się stanu zdrowia ojca skarżącej, prowadzenie gospodarstwa rolnego stało się niemożliwe i rodzicie skarżącej je zlikwidowali. Skarżąca podniosła, że stan zdrowia ojca skarżącej znacznie się pogorszył w 2021 r., obecnie jest on całkowicie zależny od pomocy skarżącej, a opieka nad ojcem zajmuje skarżącej cały dzień. Skarżąca dołączyła do skargi dokumenty na okoliczność zawartych w skardze twierdzeń, tj. potwierdzenie zatrudnienia we Francji, informację o przyznaniu usługi wytchnieniowej, karty informacyjne obrazujące stan zdrowia ojca, opinię logopedyczną, opinię psychologiczną, wyniki badań elektroencefalogicznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sąd wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną, ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w tak określonych granicach wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. Wskazać należy, że okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest, że wymagający opieki J. C. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, pozostaje w związku małżeńskim, a małżonka wymagającego opieki J. C. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazać należy, że bezsporne jest, że ojciec skarżącej jest złego stanu zdrowia i wymaga opieki oraz pomocy w codziennym funkcjonowaniu. Bezspornie opiekę tę świadczy skarżąca, w zakresie ustalonym przez organy I i II instancji w oparciu o oświadczenia skarżącej i treść wywiadu środowiskowego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane skarżącej (córce), ponieważ osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a małżonka J. C. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. (I OPS 2/22, CBOSA), która wiąże Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, a którą Sąd również podziela, warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że matka skarżącej nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zatem w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie było dopuszczalne przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd podziela również stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji, że pomiędzy rezygnacją, czy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką nad ojcem nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną o znacznym stopniu niepełnosprawności – bowiem ta wynika z prawnego i moralnego obowiązku względem rodzica – lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Świadczenie to nie może być zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi o sprawowanie stałej, ciągłej opieki, której zakres wyklucza podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1 a u.ś.r., pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19, CBOSA). W każdej sprawie właściwy organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, CBOSA). Tymczasem, z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, aby istniał związek pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a opieką nad ojcem. W niniejszej sprawie skarżąca wyjaśniła, że ostatni raz pozostawała w zatrudnieniu w 2005 r., w 2007 pomagała rodzicom w gospodarstwie rolnym, a od tego czasu pozostawała bierna zawodowo, natomiast orzeczony znaczny stopień niepełnosprawność ojca skarżącej istnieje od 2021 r. W ocenie Sądu nie zostało w niniejszej sprawie wykazane, że niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą jest spowodowane wyłącznie opieką nad ojcem. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2021 r. (sygn. akt I OSK 275/21, CBOSA), że prawidłowo interpretowana hipoteza normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. obejmuje również konieczność poszukiwania związku - także czasowego - pomiędzy zaprzestaniem aktywności zawodowej (działań zmierzających do jej podjęcia), a wystąpieniem konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną. Zdaniem Sądu, organ II instancji zasadnie przyjął, że zakres czynności opiekuńczych wskazanych przez skarżącą nie jest tego rodzaju, aby całkowicie wykluczał podjęcie zatrudnienia, choćby w częściowym wymiarze czasu pracy, zwłaszcza, że w tym samym domu mieszka jeszcze matka i brat skarżącej. Możliwe zatem jest takie zorganizowanie opieki nad niepełnosprawnym ojcem skarżącej, aby mogła ona podjąć zatrudnienie choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Jednakże te okoliczności nie miały znaczenia dla sprawy, ponieważ wystarczającą podstawą odmowy przyznania skarżącej świadczenia, w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r., stanowi okoliczności pozostawania ojca skarżącej w związku małżeńskim. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia ocenę zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ (por. wyrok NSA z 28.08.2020 r., I GSK 199/18, CBOSA). Podkreślić równocześnie należy, że dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji (por. wyrok NSA z 17.11.2020 r., II GSK 737/20, CBOSA). Mając na względzie powyższe, Sąd nie przeprowadził dowodu uzupełniającego z przedłożonych przez skarżącą dokumentów, ponieważ nie było to potrzebne dla dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji. Organy w toku postępowania wyczerpująco zebrały i oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, a skoro ojciec skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a małżonka nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, niedopuszczalne jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej. Sąd nie dopatrzył się w postępowaniu organów I i II instancji naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Mając na względzie powyższe, na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.