II SA/Gl 832/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji, w wyniku wznowienia postępowania, w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. , UZASADNIENIE Starosta [...] decyzją z dnia [...]r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzieli inwestorowi "A" S.A. [...] K. ul. [...], pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego z placem parkingowo-dostawczym i infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w T. przy ul. [...]. Pismem z dnia 17 marca 2017r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. ( dalej: GDDKiA ) wniosła o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją ostateczną powołując się na przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu" i w art. 145 § 1 pkt 6 Kpa. "decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu". Posiadanie statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji i obowiązek uzgodnienia przedmiotowej inwestycji z GDDKiA, wnioskodawca wywiódł z następujących przepisów: - art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowiącego, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą; - art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane po uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów; - art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane stanowiący, że projekt budowlany powinien zawierać stosownie do potrzeb - w przypadku drogi krajowej lub wojewódzkiej, oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą zgodnie z przepisami o drogach publicznych. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że działka nr [...] położona w T. przy ul. [...] przylega do pasa drogowego pozostającej w zarządzie GDDKiA drogi krajowej nr [...] (ul. [...]). Ponadto działka ta znajduje się bezpośrednio przy skrzyżowaniu drogi krajowej z drogą lokalną. Wskazano, że lokalizacja budynku handlowo usługowego zintensyfikuje ruch jezdny i pieszy w rejonie skrzyżowania. Natomiast na GDDKiA jako zarządcy drogi krajowej spoczywa obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Mimo to przedmiotowa decyzja Starosty [...] z dnia [...]r. nr [...] o pozwoleniu na budowę została wydana bez uzyskania przez inwestora uzgodnienia z GDDKiA możliwości połączenia (przez skrzyżowanie) przedmiotowej działki z drogą krajową, a także z pominięciem GDDKiA jako strony postępowania. Wyjaśniono ponadto, że o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę wnioskodawca dowiedział się w dniu 28 lutego 2017r. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...]r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...]r. nr [...] o pozwoleniu na budowę, a następnie decyzją z dnia [...]r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 151 §1 pkt 1 Kpa. orzekł o odmowie uchylenia ww. decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wyjaśnił, że projektowany budynek został zlokalizowany w odległości 16,24m od granicy z działką nr [...] (ul. [...]) i 20m od zewnętrznej krawędzi jezdni, a więc zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rozwojowych i zainwestowanych miasta T. i z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wyjaśnił ponadto, że zjazd na działkę inwestora został zaprojektowany z drogi powiatowej (ul. [...]), która jest połączona z drogą krajową nr [...] (ul. [...]) poprzez istniejące skrzyżowanie, oddalone od projektowanego zjazdu o około 45m. Z ww. przyczyny, zdaniem organu I instancji, ul. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, wobec czego GDDKiA nie przysługuje przymiot strony postępowania w opisanej sprawie. Organ I instancji odniósł się również do drugiej z podniesionych przesłanek wznowienia postępowania wyjaśniając, że jego zdaniem lokalizacja projektowanego niewielkiego obiektu handlowo-usługowego, dla którego przewidziano jedynie 25 miejsc postojowych, nie zintensyfikuje ruchu drogowego w rejonie skrzyżowania, ponieważ teren inwestycji jest połączony z ul. [...], która obsługuje dzielnicę południową miasta T. i z której korzysta duża liczba mieszkańców. Ponadto nadmienił, że na działce nr [...] znajdowały się wcześniej obiekty usługowe: punkt wymiany opon i punkt sprzedaży części samochodowych, dla których aktualnie wydano pozwolenie na rozbiórkę, a działka posiadała zjazd bezpośrednio ze skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], stanowiący uciążliwość dla drogi krajowej. Obecna lokalizacja zjazdu z ul. [...] spowoduje poprawę bezpieczeństwa i zwiększenie wydajności istniejącego skrzyżowania. Zatem nie było konieczne przedłożenie przez inwestora oświadczenia GDDKiA o możliwości połączenia inwestycji z drogą krajową (ul. [...]), ani uzgadnianie planowanej inwestycji z GDDKiA jako zarządcą tej drogi, ponieważ planowana inwestycja posiada zjazd jedynie z drogi powiatowej ul. [...], której zarządcą jest Zarząd Dróg Publicznych w G. Od powyższej decyzji odwołała się Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., reprezentowana przez pełnomocnika, radcę prawnego J. B., który zarzucił, że nieprawidłowe było założenie organu I instancji, iż wystarczające było przedłożenie oświadczenia zarządcy drogi powiatowej ul. [...] odnośnie obsługi komunikacyjnej inwestycji, w sytuacji gdy teren, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja połączony jest również z drogą krajową poprzez skrzyżowanie. Uzasadniając powyższe stanowisko pełnomocnik skarżącej powołał się na wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 czerwca 2008r. sygn. akt II SA/Ld 151/08, w którego tezie stwierdzono, że: "Przepis art. 35 ust. 3 ustawy z 1985r. o drogach publicznych nie uzależnia konieczności uzgodnienia z zarządcą drogi możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą od bezpośredniego włączenia tego ruchu. Wyjazd z terenu inwestycji na drogę wojewódzką, ale w bezpośrednim sąsiedztwie z drogą krajową nie zwalnia inwestora od uzyskania uzgodnienia." Pełnomocnik wskazał m.in., że w ocenie "GDDKiA Oddział K. jako organu specjalistycznego w zakresie Inżynierii Ruchu Drogowego projektowany budynek handlowo-usługowy stanowi znaczący nowy generator ruchu pojazdów i pieszych. Natomiast skrzyżowanie, przy którym jest on zlokalizowany nie jest w obecnej geometrii przystosowane do dużych natężeń ruchu o charakterze komercyjnym. Posiada bowiem parametry techniczne pozwalające na przeniesienie ruchu generowanego głównie przez zabudowę mieszkaniową. Uwzględniając powyższe podniósł, że z uwagi na słuszny interes społeczny, ochronę życia i zdrowia mieszkańców Toszka i sąsiednich gmin oraz użytkowników tranzytowych drogi krajowej, niezbędne jest uchylenie zaskarżonej decyzji i wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. nr [...] o pozwoleniu na budowę. Wojewoda [...] decyzja z dnia [...]r. działając na podstawie art.138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 2, art. 145 § 4 i 6, art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o uchyleniu decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...]r. nr [...] oraz o umorzeniu zakończonego tą decyzją postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi "A" S.A. [...] K. ul. [...], pozwolenia na budowę budynku usługowo- handlowego z placem parkingowo-dostawczym i infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w T. przy ul. [...]. W uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia wskazał, że spełnione zostały wymienione we wniosku o wznowienie przesłanki wznowieniowe określone w art. 145 § 1 pkt 4 i 6 Kpa. Organ odwoławczy podzielił pogląd zgodnie z którym przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie uzależnia konieczności uzgodnienia z zarządcą drogi możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą od bezpośredniego włączenia tego ruchu. Wyjazd z terenu inwestycji na drogę powiatową ale w bezpośrednim sąsiedztwie z drogą krajową, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, nie zwalnia inwestora od uzyskania wynikającego z tego przepisu uzgodnienia. Wojewoda zwrócił uwagę, że zgodnie z zatwierdzonym przez organ I instancji projektem zagospodarowania terenu działka nr [...] położona w T. przy ul. [...], na której został zlokalizowany przewidziany do realizacji budynek handlowo-usługowy przylega bezpośrednio do działki nr [...] (ul. [...]), tj. drogi krajowej znajdującej się w zarządzie GDDKiA Oddział w K.. Oznacza to, że nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. Co prawda wyjazd z terenu, na którym zlokalizowana została ww. inwestycja przewidziany został na działkę nr [...], drogę powiatową - ul. [...]. Jednakże jest on zlokalizowany w niewielkiej odległości od skrzyżowania z drogą krajową, czyli z ulicą [...], co spowoduje wzrost natężenia ruchu drogowego w związku ze zmianą zagospodarowania terenu, wynikającą z budowy planowanego obiektu handlowo-usługowego. Zachodzi zatem konieczność dokonania uzgodnienia wymienionego w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Ponadto zauważył, że w skład zatwierdzonego projektu budowlanego wchodzi rysunek pn. "Projekt zagospodarowania terenu - plansza drogowa" podpisany przez projektantów legitymujących się uprawnieniami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno- inżynieryjnej, na którym zostały przedstawione m.in. zmiany w zakresie organizacji ruchu drogowego, kształtu istniejącej wysepki, a także lokalizacja nowego przejścia pieszego na terenie działki nr [...], tj. drogi krajowej ul. [...]. Projekt ten, noszący znamiona projektu organizacji ruchu związanej z realizacją planowanego obiektu usługowo-handlowego, stanowiąc integralną część zatwierdzonego projektu budowlanego inwestycji, powinien być uzgodniony z zarządcą drogi krajowej (GDDKiA), czego inwestor nie uzyskał, a organ I instancji tego uchybienia nie zauważył. Jest to prawnie niedopuszczalne, bowiem jakakolwiek korekta rozwiązań komunikacyjnych w obrębie każdej drogi publicznej, wymaga stosownego uzgodnienia z zarządcą tej drogi. Brak takiego uzgodnienia dyskwalifikuje projekt budowlany, w którym zawarto rozwiązania organizacji ruchu nie uzgodnione, w tym przypadku z GDDKiA. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "A" Spółka Akcyjna zarzuciła naruszenie: - art. 28 Kpa w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego, poprzez błędne przyjęcie, że GDDKiA przysługuje przymiot strony, - art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 oraz art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, że istniał obowiązek zbadania przez organ ewentualnego obowiązku uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej, w sytuacji gdy zjazd na działkę inwestora został zaprojektowany z drogi powiatowej, - art. 7 , art. 8 , art. 77 i art. 107 § 3 Kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niewskazania przesłanek na których oparł swoje twierdzenia organ odwoławczy, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w całości podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącej spółki wnosił i wywodził jak w treści skargi dodatkowo wskazując, że wyrok na który powołuje się Wojewoda zapadł w innym stanie faktycznym. Nadto wskazał na uchwały NSA w sprawach o sygn. akt OPK 14/00 i OPS 1/03. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Istotą sporu jest ustalenie czy GDDKiA mogła być stroną prowadzonego postępowania oraz czy inwestor w okolicznościach niniejszej sprawy był zobowiązany do uzyskania uzgodnienia GDDKiA na etapie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodzić należy się ze stanowiskiem, iż legitymację procesową GDDKiA należy badać na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Powyższe wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w którym wskazano, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w trybie zwykłym jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 Kpa. Sprawa o wznowienie postępowania w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę jest bowiem prowadzona tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, lecz nie zmienia to jej zasadniczego problemu, którym jest problem udzielenia pozwolenia na budowę ( por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007r. sygn. akt II OSK 598/06, dostępny: CBOIS). Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiącej lex specialis w stosunku do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego zawiera własną definicję strony postępowania stosowaną w procesie inwestycyjnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę, zgodnie z którą "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Przy czym zgodnie z art. 3 pkt 20 ww. ustawy, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania, ale również dotychczasowego korzystania z tego terenu. W sprawie bezspornym jest, że GDDKiA nie była stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Starosty [...] z dnia [...]r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi "A" S.A. pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego z placem parkingowo-dostawczym i infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w T. przy ul. [...]. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko Wojewody, że GDDKiA wykazała swój interes prawny uzasadniający zakwestionowanie decyzji o pozwoleniu na budowę w ramach postępowania wznowieniowego. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka na której zrealizowana została inwestycja przylega bezpośrednio do działki drogowej będącej w zarządzie GDDKiA oraz skrzyżowania drogi powiatowej z drogą krajową. Nadto w skład zatwierdzonego projektu budowlanego wchodzi rysunek "Projekt zagospodarowania terenu- plansza drogowa", na którym przedstawione zostały zmiany w zakresie organizacji ruchu drogowego, kształtu istniejącej wysepki, a także lokalizacja nowego przejścia dla pieszych w obrębie działki drogowej będącej w zarządzie GDDKiA. Zgodzić się należy również ze stanowiskiem, że zmiana charakteru prowadzonej w obrębie działki inwestora działalności gospodarczej (z usługowej na handlową), może spowodować zwiększenie natężenia ruchu na drodze krajowej oraz wpłynąć na przepustowość istniejącego już skrzyżowania drogi powiatowej z drogą krajową, a w konsekwencji mieć wpływ na bezpieczeństwo ruchu. Zatem należało przyjąć, że sporna inwestycja oddziaływuje na nieruchomość, której zarządcą jest GDDKiA. Oceny legitymacji GDDKiA do bycia stroną postępowania należało również dokonać z uwzględnieniem art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Zarządca drogi, w ramach wykonywania zadań wynikających z ustawy o drogach publicznych, czuwa bowiem m.in. nad zachowaniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Mając zaś na uwadze brzmienie przytoczonego przepisu, stwierdzić należy, iż nie ogranicza on konieczności uzgodnienia z zarządcą drogi możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego od bezpośredniego włączenia do drogi tego ruchu. W konsekwencji, podzielić należy stanowisko Wojewody, zgodnie z którym wyjazd z terenu objętego inwestycją, znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie z drogą krajową na drogę powiatową, która poprzez skrzyżowanie powiązana jest z drogą krajową, nie czyniło zbędnym uzyskania przedmiotowego uzgodnienia. W warunkach niniejszej sprawy przedmiotowa okoliczność świadczy również o tym, że zarządcy tej nieruchomości przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że organ współdziałający przy wydaniu decyzji administracyjnej nie może być jednocześnie stroną w tym postępowaniu. Jednakże w związku z tym, że powinien mieć zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym przepis art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, który jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy prawo budowlane, GDDKiA miała interes prawny, by uczestniczyć w niniejszym postępowaniu. Ustawodawca nie bez przyczyny nałożył na właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi obowiązek uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Stąd też pominięcie uzyskania zezwolenia powoduje, iż zarządca drogi, w tym przypadku GDDKiA, zyskuje przymiot strony w postępowaniu. Natomiast według strony skarżącej, jeżeli zarządca drogi bierze udział w postępowaniu jako organ uzgadniający, a więc korzysta z władczych form działania, to nie może występować jednocześnie jako podmiot realizujący własny interes prawny. Zgadzając się co do zasady z poglądem zaprezentowanym w skardze oraz wystąpieniu pełnomocnika skarżącej, stwierdzić należy, że w sprawie wystąpiły uwarunkowania uzasadniające odstępstwo od reguły. Rzecz bowiem w tym, że w niniejszej sprawie inwestor nie przedstawiając projektu budowlanego do uzgodnienia przez GDDKiA uniemożliwił temu organowi działanie w formie administracyjnej. Zarządca drogi składając wniosek o wznowienia postępowania w przedmiocie wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę budynku handlowo-usługowego wykazał interes prawny uprawniający go do działania w sprawie w charakterze strony postępowania. Przy czym niewątpliwie w każdym postępowaniu administracyjnym status procesowy zarządcy drogi podlega ocenie przy uwzględnieniu konkretnych okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 14 października 2009 sygn. akt II OSK 1596/08 oraz wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011r. sygn. akt II OSK 1665/10, dostępne: CBOIS). Jako niezasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji a organ dokonał należytej jego oceny, dając temu wyraz w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu wydanej decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz.1369 z późn. zm.) skargę jako niezasadną oddalił.