I OSK 996/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.C., A.C., T.C., M.N., D.C., H.C., J.C., R.H., W.H., H.L. i Z.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 527/18 w sprawie ze skargi C.C., A.C., T.C., M.N., D.C., H.C., J.C., R.H., W.H., H.L. i Z.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 527/18 w ten sposób, że w miejsce błędnie wpisanego imienia i nazwiska strony skarżącej: "H.C." wpisać: "H.C."; 2. oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 13 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 527/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C.C., A.C., T.C., M.N., D.C., H.C., J.C., R.H., W.H., H.L. i Z.S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 29 marca 2018 r. nr GN-V.7534.2.22.2018 w przedmiocie zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddalił skargę. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli C.C., A.C., T.C., M.N., D.C., H.C., J.C., R.H., W.H., H.L. i Z.S. Wyrok zaskarżono w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. : a) art. 145 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez przyjęcie, że organy obydwu instancji, jak również Sąd orzekający były związane oceną prawną oraz wytycznymi wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 549/10 dotyczącymi kierunku orzeczenia, których Sąd orzekający, jak również organy administracji publicznej upatrują w braku zakwestionowania przez Sąd obowiązku po stronie Skarżących zwrotu odszkodowania powiększonego o nakłady poniesione na realizację stadionu sportowego w sytuacji, gdy oceny prawnej nie może stanowić brak odniesienia się przez Sąd do określonej kwestii, a jedynie wyraźne stwierdzenia Sądu zawarte w treści orzeczenia, sformułowane w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania, bez potrzeby dokonywania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, b) art. 145 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018, poz. 2096, dalej zwana: "K.p.a.") w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 104 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2018, poz. 2204, zwana dalej: "u.g.n.") przez brak pełnego rozstrzygnięcia sprawy w decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 27 grudnia 2017 r., znak: IGM.6821.121.2015.MP1, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 29 marca 2018 r., znak: GN-V.7534.2.22.2018, polegającego na braku dokładnego określenia wysokości zobowiązania każdego ze Skarżących, c) art. 145 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez brak wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego wskazującego, że na nieruchomości poczyniono wyłącznie nakłady związane z realizacją innego celu niż cel wywłaszczenia, Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, art. 140 ust. 4 u.g.n. przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odszkodowanie, do którego zwrotu zobowiązani są Skarżący podlega powiększeniu o nakłady poczynione na nieruchomości niezwiązane z realizacją celu wywłaszczenia, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, niezgodne z prokonstytucyjną wykładnią tego przepisu wynikającą z art. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i zobowiązanie Skarżących do zwrotu nienależnie powiększonego odszkodowania. Skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez przyjęcie, że sąd I instancji oceniając sprawę dotyczącą zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość był związany oceną prawną oraz wytycznymi wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 20 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 549/10. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe, zaś zarzuty skargi kasacyjnej i argumenty mające uzasadnić ich trafność nie zasługują na uwzględnienie. Słusznie Sąd ten odwołując się do treści art. 153 p.p.s.a. uznał, że ocena prawna zawarta w ww. wyroku z 20 grudnia 2010r. oraz wskazania dotyczące dalszego sposobu rozpoznania sprawy były wiążące zarówno dla organu, jak i dla Sądu rozpoznającego sprawę ponownie, a stanowisko Sądu wyrażone w tym prawomocnym wyroku determinuje zakres sądowej kontroli legalności decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ. Podniesione zaś przez pełnomocnika naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego stanowiły powtórzenie zarzutów i skupiały się wyłącznie na kwestiach, które zostały już przesądzone przez Sąd poprzednio orzekający. Aprobując w całej rozciągłości wywody Sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dodać jeszcze należy, że stanowisko wyrażone w ww. wyroku WSA w Lublinie z dnia z 20 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 549/10 mogło być negowane wyłącznie w skardze kasacyjnej wniesionej od tego wyroku. Ponieważ skargi kasacyjnej nie wniesiono, wyrok ten zyskał przymiot prawomocności, przez co mocą art. 153 p.p.s.a. (zasada związania oceną prawną wyrażoną w wyroku) wiązał on zarówno organy, jak i sądy orzekające w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu. Sąd pierwszej instancji działając w zgodzie z art. 170 p.p.s.a., nie naruszył wskazanego w petitum skargi kasacyjnej art. 153 tej ustawy. W tym zakresie zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji bezsprzecznie dowodzi, że organ zrealizował wskazania zawarte w prawomocnym wyroku z 20 grudnia 2010 r. Przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 549/10 rozpoznawał skargę od decyzji Wojewody Lubelskiego z 6 lipca 2010 r. znak: GNiR.II.US/7724/4-59/10 utrzymującej w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z 31 marca 2010 r. Decyzją tą Starosta Lubelski orzekł zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha na rzecz: K.C., H.C., J.C., T.C., R.H., W.H., H.L. i Z.S. oraz odmówił zwrotu działki nr [...] o pow. [...] ha. Jednocześnie w pkt VI decyzji zobowiązał wnioskodawców do zwrotu kwoty pobranego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, waloryzowanej na dzień orzeczenia o zwrocie nieruchomości, powiększoną o kwotę stanowiącą wzrost wartości nieruchomości po wywłaszczeniu w łącznej wysokości [...] zł, w tym [...] zł tj. kwotę zwiększenia wartości nieruchomości po wywłaszczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w powyższym wyroku uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z 31 marca 2010r. nr IGM.7221-55/06 w zakresie pkt. VI tejże decyzji, co do kwoty [...] złotych. Sąd wyjaśnił wówczas, powołując się na treść art. 140 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie. Ponadto Sąd wskazał, że w myśl ust. 4 tego artykułu ustawy w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że Sąd nie zanegował obowiązku zwrotu, zaś jedyne jego zastrzeżenia dotyczyły sposobu wyliczenia kwoty zwrotu w operacie szacunkowym i w tym zakresie uchylił zaskarżoną decyzję. Tym samym w dalej prowadzonym w tym zakresie postępowaniu zarówno organy, jak i sądy były związane tym stanowiskiem. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym aktualnie wyroku ma swoje oparcie również w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie z 15 lipca 2014 r. o sygn. akt II SA/Lu 594/13 i w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3073/14, w których sądy zaaprobowały pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji Wojewody Lubelskiego z 22 maja 2013 r., nr GN-I.7534.2.20.2013.MM. Decyzja tą Wojewoda Lubelski uchylił decyzję Starosty Lubelskiego z 8 lutego 2013 r. o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zobowiązania wnioskodawców do zwrotu kwoty [...] zł i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, uznając, że wytyczne wyrażone w wyroku z 20 grudnia 2010 r. nie pozwalały na uznanie, że w tym zakresie sprawa jest bezprzedmiotowa. Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym wyżej wyroku z 11 października 2016 r. odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a wyjaśnił, że "Wynikające z oceny prawnej wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wydanym w tej samej sprawie wyroku WSA w Lublinie z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 549/10 powtórzone w wyroku WSA w Lublinie z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 263/12 są zatem wiążące dla organów oraz WSA w Lublinie". Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej o braku podstaw do stosowania w tej sprawie art. 153 p.p.s.a. Nie można było przyjąć, że w obecnie rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu postępowania art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 i art. 140 ust. 4 u.g.n. Prawidłowość rozstrzygnięcia nie może być kwestionowana za pomocą zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., który określa jedynie jeden ze składników decyzji administracyjnej, nie ustanawiając wymogów co do treści, czy też sposobu sformułowania rozstrzygnięcia. Ewentualna wadliwość, w tym brak precyzji rozstrzygnięcia nie może być zatem oceniana jako naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.( tak wyrok NSA z 13 lipca 2021 r. sygn.. akt II OSK 3010/18). Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak rozstrzygnięcia o podziale zobowiązania skarżących należy wprawdzie traktować jako wadę decyzji, jednakże braku rozstrzygnięcia w tym zakresie nie można uznać za element istotny decyzji, który skutkuje jej uchyleniem, zwłaszcza, że w decyzji organu I instancji nakazującej skarżącym zwrot kwoty [...] zł jednoznacznie wskazano sposób podziału zobowiązania odwołując się do przypadających skarżącym udziałów w nieruchomości zwracanej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego występujący brak w rozstrzygnięciu zakwalifikować należy jako nieistotną wadę decyzji, która nie powinna skutkować uchyleniem decyzji. W świetle braku zasadności zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a i mocy wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Lublinie z 20 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 549/10 nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w takim zakresie w jakim przedstawili to skarżący kasacyjnie oraz zarzut naruszenia prawa materialnego art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd I instancji w sposób szczegółowy wskazał na podzielaną przez ten sąd wykładnię art. 140 ust. 4 u.g.n. i przedstawił aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. W szczególności odniósł się do obowiązku zwrotu wydatków poniesionych na nieruchomości podlegającej zwrotowi niezgodnych z celem wywłaszczenia. Wyjaśnił również z jakich przyczyn (art. 153 p.p.s.a) odstąpił od tej wykładni rozpoznając sprawę ze skargi na decyzję Wojewody Lubelskiego z 21 marca 2018 r. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oddalił skargę kasacyjną.