II SA/Bd 1025/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w zakresie uznania skarżącej za osobę bezrobotną, 2. oddala skargę w pozostałej części. UZASADNIENIE Wnioskiem z 1 lipca 2021 r. K. H. (skarżąca) zwróciła się do Powiatowego Urzędu Pracy w Inowrocławiu o zarejestrowanie jej jako bezrobotna i przyznanie zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z 2 lipca 2021 r. nr 109/EIS-JS/07/21 Starosta Inowrocławski uznał skarżącą za osobę bezrobotną z dniem 1 lipca 2021 r. i odmówił jej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, tj. od 30 grudnia 2019 r. do 30 czerwca 2021 r., skarżąca była zatrudniona przez 246 dni, a więc okres 365 dni uprawniających do otrzymania zasiłku nie został osiągnięty. Organ wskazał, że uwzględnił okres zatrudnienia na pełen etat w niepublicznej szkole podstawowej, nie uwzględnił zaś okresu zatrudnienia w tej placówce na ľ etatu, jako że osiągane przez nią wynagrodzenie brutto w tym czasie było niższe od kwoty minimalnej. Na skutek odwołania skarżącej od powyższej decyzji, Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia 20 września 2021 r., nr WPS.I.8641.48.2021.AK, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. Organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu I instancji. Uwzględniając skargę K. H. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z 16 lutego 2022 r. sygn. II SA/Bd 1442/21, uchylił ją w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy decyzję I instancji w części odmawiającej przyznania prawa do zasiłku, w pozostałej części oddalając skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że analizując okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania skarżącej jako bezrobotnej organ winien uwzględnić okresy, w których skarżąca osiągała wynagrodzenie wyższe niż minimalne, przy czym do okresu zatrudnienia należy wliczać ekwiwalent za niewykorzystany urlop, jeżeli po ustaniu zatrudnienia osoba nigdzie nie pracowała, a nadto okresy za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i fundusz pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Sąd wskazał też, że organ odwoławczy nie zajął stanowiska wobec zarzutu odwołania dotyczącego uwzględniania okresów, gdy skarżąca pobierała zasiłek opiekuńczy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 30 sierpnia 2022 r. nr WPS.I.8641.18.2022.AK, Wojewoda Kujawsko-Pomorski, utrzymał w mocy decyzję Starosty Inowrocławskiego z dnia 2 lipca 2021 r. nr 109/EIS-JS/07/21. Po przywołaniu treści art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a oraz ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2022 r., poz. 690 – dalej "u.p.z.") organ odwoławczy wskazał, że zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku II SA/Bd 1442/21: - wezwał skarżącą do złożenia oświadczenia o niepodejmowaniu zatrudnienia po rozwiązaniu umowy o pracę w niepublicznej szkole podstawowej, które pozostało bez odpowiedzi, oraz - uzyskał od dyrektora ww. placówki informację, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop został wypłacony skarżącej za 9 dni i że za ten okres zostały odprowadzone składki ZUS i FP, a także że w miesiącach przepracowania pełnego miesiąca bez zwolnień lekarskich i opieki na dziecko wynagrodzenie skarżącej wynosiłoby 2716,50 brutto. Organ odwoławczy stwierdził, że 9 dni, za które skarżąca otrzymała ekwiwalent za niewykorzystany urlop, należy wziąć pod uwagę przy ocenie, czy przez 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji jako osoba bezrobotna skarżąca była zatrudniona i osiągała wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Wojewoda wskazał, że w dniu rejestracji skarżąca legitymowała się okresem 338 dni: od 30 grudnia 2019 r. do 31 sierpnia 2020 r., od 1 września 2020 r. do 31 października 2020 r. oraz miesiąc grudzień + 9 dni niewykorzystanego urlopu, za który wypłacono ekwiwalent, przy czym bezpośrednio po ustaniu zatrudnienia skarżąca nie podjęła żadnego zatrudnienia. W związku z powyższym, jak stwierdził organ, skarżąca nie spełniła warunku z art. 71 u.p.z. koniecznego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżąca wskazała, że jest ona dla niej krzywdząca, albowiem decydującym czynnikiem wpływającym na to, że w listopadzie 2020 r. nie osiągnęła minimalnego wynagrodzenia za pracę, była ówczesna sytuacja pandemiczna. Podkreśliła swoją trudną sytuację zawodową, wyraziła ocenę co do konieczności uwzględnienia dobra obywatela w sprawie z jej wniosku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że zarzuty skargi okazały się niezasadne. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej stanowiły przepisy art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z ww. przepisami prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75 (nieistotne w sprawie – przyp. Sądu), jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych (pkt 1) oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni (pkt 2 lit. a). Skarżąca kwestionuje odmowną decyzję w zakresie jej wniosku o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych przywołując, że nieosiągnięcie pułapu 365 dni zatrudnienia i osiągania z tytułu tego zatrudnienia wynagrodzenia w wymaganej wysokości nie było uzależnione od jej woli, ale sytuacji pandemicznej w kraju i braku możliwości podjęcia zatrudnienia w okresie wakacyjnym, że decyzja odmowna jest dla niej krzywdząca i nie uwzględnia jej słusznego interesu. Podkreślenia wymaga, ze sprawa z wniosku skarżącej była już przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, które uchylił następnie tut. Sąd wyrokiem z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. II SA/Bd 1442/21. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku tut. Sądu z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. II SA/Bd 1442/21, związany był również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Ocena legalności zaskarżonej decyzji musiała zatem uwzględniać po pierwsze to, czy Wojewoda Kujawsko-Pomorski, rozpoznając sprawę ponownie, zastosował się do wytycznych WSA w Bydgoszczy zawartych w wyroku uchylającym poprzednią decyzję organu II instancji w sprawie z wniosku skarżącej. W ww. wyroku Sąd rozstrzygnął spór co do węzłowej dla niniejszej sprawy kwestii, w jaki sposób należy poczynić analizę spełnienia warunku z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z., a to z uwagi na stanowisko skarżącej co do konieczności uwzględnienia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz zasiłków opiekuńczych wypłacanych wraz z wynagrodzeniem. Okoliczność ta jest istotna w kontekście art. 71 ust. 2 pkt 4 u.p.z., zgodnie z którym do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy niewymienione w ust. 1 pkt 2, za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Sąd wskazał, że koniecznym jest ustalenie za ile dni urlopu skarżąca otrzymała ekwiwalent i w jakiej wysokości została od niego odprowadzona składka. Zwrócił uwagę na istotność ustalenia okresów, za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i fundusz pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę, a nadto wyjaśnienia kwestii okresów, w których skarżąca pobierała zasiłek opiekuńczy. Prowadząc ponownie postępowanie organ odwoławczy zwrócił się do dyrektora placówki zatrudniającej skarżącą, tj. Niepublicznej Szkoły Podstawowej w [...], o przedłożenie informacji dotyczącej ilości dni, za które został skarżącej wypłacony ekwiwalent za niewykorzystany urlop. W odpowiedzi ww. podmiot wskazał, że ekwiwalent został wypłacony za 9 dni; wskazano nadto kwoty składek na FUS. Rozstrzygając sprawę organ wziął pod uwagę pozyskane do akt sprawy zaświadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o podstawach wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne w okresie od stycznia 2020 r. do czerwca 2021 r. W ocenie Sądu organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę poczynił prawidłowe ustalenia wedle wskazówek Sądu z wyroku o sygn. II SA/Bd 1442/21 i zasadnie rozstrzygnął w zakresie utrzymania w mocy decyzji organu I instancji odmawiającej przyznania skarżącej zasiłku dla bezrobotnych z uwagi na niespełnienie warunku z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z. Okres 18 miesięcy poprzedzających rejestrację skarżącej jako osoby bezrobotnej (1 lipca 2021 r.) obejmował okres od 30 grudnia 2019 r. do 30 czerwca 2021 r. W okresie od 30 grudnia 2019 r. do 31 sierpnia 2020 r. skarżąca zatrudniona była w Niepublicznej Szkole Podstawowej w [...] w pełnym wymiarze godzinowym pełen etat) z wynagrodzeniem określonym w umowie o pracę na 3421,90 zł brutto (umowa z 29 listopada 2019 r.). Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 1778) płaca minimalna dla pracownika zatrudnionego w pełnym wymiarze czasu pracy od 1 stycznia 2020 r. wynosiła 2600 zł brutto. W okresie od 30 grudnia 2019 r. do 31 sierpnia 2020 r. skarżąca bezspornie spełnia warunek osiągania co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę (246 dni). W okresie od 1 września 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. skarżąca zatrudniona była na umowę o pracę w wymiarze ľ etatu i osiągała wynagrodzenie w wysokości brutto: wrzesień 2020 r. – 2632,30 zł, październik 2020 r. – 2660,42, listopad 2020 r. – 2548,26 zł, grudzień 2020 r. – 3141,79 zł, styczeń 2021 r. – 2660,42 zł, luty 2021 r. - 2716,50 zł, marzec 2021 r. – 2660,42 zł, kwiecień 2021 r. – 2660,42 zł, maj 2021 r. – 2716,50 zł, czerwiec 2021 r. – 2716,50 zł (vide: zalegające w aktach sprawy zaświadczenie ZUS z 12 lipca 2021 r.). Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 września 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 1596) od dnia 1 stycznia 2021 r. minimalne wynagrodzenie za pracę wynosiło 2800 zł. Miesiące wliczające się do okresu 365 dni, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z. to: wrzesień 2020 r., październik 2020 r. i grudzień 2020 r., a nadto 9 dni, za które skarżącej wypłacono ekwiwalent za niewykorzystany urlop. Kwoty wynagrodzeń ustalone przez organ odwoławczy ponownie rozpoznający sprawę uwzględniały zasiłki opiekuńcze i świadczenia wypłacone skarżącej, oraz dni, za które wypłacony został jej ekwiwalent za niewykorzystany urlop. Organ prawidłowo rozważył zatem w tym zakresie okoliczności wskazane w wyroku II SA/Bd 1442/21 i prawidłowo zastosował przepis art. 71 ust. 2 pkt 4 u.p.z., zgodnie z którym do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy niewymienione w ust. 1 pkt 2, za które były opłacane składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składek stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Suma dni podlegających uwzględnieniu do liczby 365 dni, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z. wynosi 246 + 30 (wrzesień 2020 r.) + 31 (październik 2020 r.) + 31 (grudzień 2020 r. ) + 9 (dni niewykorzystanego urlopu, za który wypłacono ekwiwalent) co razem czyni 347 dni. Jest to liczba mniejsza od wymaganego pułapu 365 dni, w których skarżąca osiągała wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Odmowa przyznania zasiłku była zatem zasadna. W tym miejscu wskazać należy, że organ odwoławczy popełnił w swoich obliczeniach błąd rachunkowy wskazując, że skarżąca "legitymuje się okresem 338 dni zaliczanych na poczet zasiłku dla bezrobotnych". Sąd wskazuje, że ww. błąd nie miał wpływu na wynik sprawy, albowiem prawidłowe wyliczenie sumy dni nie zmienia tej zasadniczej okoliczności, iż nie skarżąca nie spełnia warunku z art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z. Wskazany błąd stanowi uchybienie niemające wpływu na wynik sprawy i w konsekwencji niestanowiące o konieczności uchylenia decyzji (zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Odnosząc się do argumentacji skargi stwierdzić należy po pierwsze, że kontrola sądów administracyjnych opiera się jedynie o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Sądy nie kierują się zasadami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy może skutkować jej uchyleniem (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Zasadnym jest również wyjaśnienie, że zgodnie z zasadą praworządności opisaną w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 6 k.p.a.) organy działają na podstawie przepisów prawa. Jeżeli zatem dane przepisy (tutaj: art. 71 u.p.z.) w sposób bezwzględny regulują, kiedy wnioskowane świadczenie może zostać przyznane, to organ obowiązany jest przepisy te zastosować zgodnie z ich dyspozycją. Rozstrzygnięcie sprawy z pominięciem tych przepisów prawa stanowiłoby zaś oczywiste przekroczenie władztwa administracyjnego, precyzyjnie określonego ustawami. Skutkiem tego byłaby rażąca wadliwość takiej decyzji. Art. 71 u.p.z. nie pozostawia organowi wyboru (nie pozostawia jego uznaniu), kiedy wnioskowane świadczenie winno zostać przyznane, a kiedy nie. Organ administracji rozpoznający sprawę rozstrzygnął zgodnie z zasadą praworządności, wyjaśnił istotne dla sprawy okoliczności, które niewątpliwie wskazują o zasadności odmowy przyznania skarżącej zasiłku dla bezrobotnych. Argumentacja skargi akcentująca "słuszność" jej interesu indywidualnego w kontrolowanym postępowaniu, a to z uwagi na uwarunkowania osobiste skarżącej, nie mogła mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organu odwoławczego art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.z. ma charakter przepisu bezwzględnie obowiązującego i jest w swej wymowie jasny. Warunkiem przyznania zasiłku dla bezrobotnych jest osiąganie we wskazanym w okresie wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Warunek ten nie został w sprawie skarżącej spełniony, co potwierdzają akta zgromadzone w toku postępowania. Prawidłowość zastosowania powyższej normy prawa materialnego potwierdza rachunek ilości dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, w których skarżąca osiągała wynagrodzenie w wysokości równej lub przekraczającej kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę. Brak wpływu na powyższą konstatację miało też załączone do pisma z dnia 5 grudnia 2022 r. zaświadczenie dyrektora placówki zatrudniającej skarżącą o zatrudnieniu jej w placówce od 1 września 2021 r. w pełnym wymiarze czasu (podlegający analizie okres, jak wskazano, to okres od 30 grudnia 2019 r. do 30 czerwca 2021 r.). Skarga okazała się zatem niezasadna w zakresie, w jakim zakwestionowano odmowę przyznania skarżącej zasiłku dla bezrobotnych. Badając prawidłowość zaskarżonej decyzji Sąd – zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi – dostrzegł z urzędu kwalifikowaną wadę prawną tej decyzji, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obligowało go do stwierdzenia jej nieważności w części, w jakiej decyzja ta utrzymała w mocy organu I instancji w zakresie uznania skarżącej za osobę bezrobotną z dniem 1 lipca 2021 r. Organ odwoławczy nie dostrzegł, że wyrokiem z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. II SA/Bd 1442/21, Sąd uchylił uprzednią decyzję Wojewody jedynie w zakresie, w jakiej odmawiała ona przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Poddane w tamtej sprawie kontroli sądowej rozstrzygnięcie Wojewody w zakresie uznania skarżącej za osobę bezrobotną było prawidłowe, stało się prawomocne i wywarło materialnoprawny skutek w obrocie prawnym. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Wojewoda utrzymał zaś w mocy decyzję organu I instancji w całości, przez co rozstrzygnął ponownie w sprawie ostatecznie zakończonej. Wynika to jednoznacznie z treści rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia skarżonej decyzji Wojewody. Zgodnie z art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie natomiast z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Skarga, niezależnie od jej argumentacji, skutkować musiała zatem wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w części z uwagi na powtórne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy w zakresie uznania skarżącej za osobę bezrobotną. O powyższym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jak w punkcie pierwszym sentencji. O oddaleniu skargi w pozostałej części orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt drugi sentencji). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2021 r. poz. 2095 ze zm.).