II SA/Łd 170/20

SENTENCJA Dnia 17 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Gminy w Daszynie z dnia 24 marca 2017 roku nr XLI/212/2017 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Daszyna w 2017 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. a.bł. UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w Łęczycy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę nr XLI/212/2017 Rady Gminy w Daszynie z 24 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Daszyna w 2017 roku, zarzucając obrazę art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 ze zm.) poprzez zaniechanie skierowania zaskarżonej uchwały do publikacji w Dzienniku Urzędowym, pomimo że stanowi ona akt prawa miejscowego, co skutkuje nieuzyskaniem przez ten akt mocy obowiązującej. W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, a jej wadliwość sprowadza się do nierespektowania obowiązku ogłoszenia tego aktu prawa miejscowego w stosownym publikatorze. Stosownie do § 3 uchwały weszła ona z życiem z dniem podjęcia. Uznać należy, iż rozstrzygnięcie to jest nieprawidłowe. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Prokurator wskazał, że sytuacja, w której pomimo braku ogłoszenia, uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wywołuje faktyczne skutki prawne, musi prowadzić do stwierdzania jej nieważności, jako naruszającej prawo. Warunkiem wejście w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to zgodnie z art. 42 u.s.g. powinna być ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe ( art. 2 ust. 1 tej ustawy), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., gdyż skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotowe uchwały. W takiej sytuacji uchwały w całości są nieważne. Jednocześnie Prokurator oświadczył, że popiera skargę mimo zmiany przez Radę Gminy skarżonej uchwały. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Wobec powyższego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Daszyna wniosła o oddalenie skargi wyjaśniając, że organ nadzoru w stosunku do zaskarżonej uchwały nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wszczynał jakiegokolwiek postępowania. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta w marcu 2017 r., a cytowane przez Prokuratora wyroki pochodzą z 4 października 2017 r. i 25 lutego 2019 r., a więc po jej podjęciu. Wojewoda Łódzki, we wcześniejszym wystąpieniach kierowanych do gmin Województwa Łódzkiego zgłaszał zastrzeżenia do zapisów uchwał określających, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Zdaniem Wojewody uchwały nie zawierały norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie tworząc ani praw, ani obowiązków po stronie obywateli i posiadała przymioty prawa miejscowego. Dopiero pismem z 9 stycznia 2018 r. Wojewoda stwierdził, że należy zweryfikować dotychczasowe stanowisko co do publikacji tych uchwał i stwierdził, że należy kierować te uchwały do ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym. Z tych względów w ocenie organu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W związku z ustanowieniem na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1758 ze zm.), na podstawie zarządzenia Nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem miasta Łodzi i niektórych powiatów województwa łódzkiego obszarem czerwonym w związku z zarządzeniem nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w zw. § 3 ww. Rozporządzenia) z dniem 19 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi rozprawy zostają odwołane, a Sąd kontynuuje działalność w trybie rozpoznawania spraw wyłącznie na posiedzeniach niejawnych. Zarządzenie obowiązuje do odwołania. Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a". Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola, o której mowa obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na mocy art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie bezzasadności skargi sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie natomiast z normą zawartą w art. 88 ust. 1 Konstytucji RP: "Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie". Oznacza to, że akt prawa miejscowego nie ogłoszony nie wchodzi w życie (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2001 r., III SA 1170/01, OSS 2002, nr 1, poz. 23). Stosownie do ust. 2 art. 88 Konstytucji RP zasady i tryb ogłaszania aktów prawnych, w tym aktów prawa miejscowego, normuje ustawa. Z powyższych przepisów wynika, że za akt prawa miejscowego należy uznać akt wydany przez organ samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach ustawowego upoważnienia, obowiązujący w obszarze działania rady gminy, tj. w granicach danej gminy (por. wyrok NSA z 11 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1497/11 LEX nr 1070343). Z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) – dalej: "u.s.g." – wynika, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei art. 40 ust. 1 u.s.g. określa, że gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te uchwalane są w formie uchwał (art. 41 ust. 1 u.s.g.). Natomiast w myśl art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Natomiast art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Według zaś art. 13 pkt 2 ww. ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.) – zwanej dalej: "u.o.z.". W § 3 tej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i czy w związku z tym podlegała obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie zaś z ust. 2 art. 11a u.o.z. program obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, przy czym realizacja zadań określonych w pkt 3-6 może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program może ponadto obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Projekt programu organ wykonawczy gminy przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7), które to podmioty wydają opinie o projekcie programu (ust. 8). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem normatywnym o charakterze powszechnie obowiązującym na obszarze działania danej gminy. Jest to akt o zróżnicowanym charakterze normatywnym, gdyż zawiera normy o mieszanym charakterze Z jednej strony tego typu uchwała - określona w ustawie o ochronie zwierząt, jako "program" - musi być zaliczona do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu zalicza się istnienie obok postanowień indywidualno-konkretnych postanowień o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Tym samym okoliczność, iż program zawiera postanowienia jednostkowe, nie sprawia, że akt ten pozbawiony jest mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. Wystarczy bowiem chociaż jedna norma uchwały o charakterze generalno-abstrakcyjnym, aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego skierowane są do adresatów występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów. Tym samym akty te stanowią prawo dla wszystkich podmiotów, które znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji, w tym wypadku osób zamieszkujących daną jednostkę samorządu terytorialnego bądź tylko przebywających na jej terenie działania. Podkreślenia wymaga również, że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego decydujący jest charakter norm prawych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Zaskarżona uchwała skierowana jest do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów. Postanowienia kontrolowanej uchwały mają istotne znaczenia z punktu widzenia zapewnienia opieki nad bezdomnymi zwierzętami, jak również przez pryzmat konieczności zapewnienia bezpieczeństwa publicznego mieszkańców gminy, zatem mają znaczenie dla całej wspólnoty samorządowej, gdyż odnoszą się do wszystkich mieszkańców gminy. Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową i jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z., a treść tego programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Tym samym, skoro uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, to - stosownie do treści art. 88 ust. 1 Konstytucji RP i art. 42 u.s.g. - powinna była zostać ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Natomiast niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, a uchwała, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, ale nie zostaje przekazana do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Uchwała musi bowiem spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić można także konieczność realizacji obowiązku promulgacyjnego. O ile przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawnych określonej kategorii, niewykonanie takiego obowiązku równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. Stwierdzenie nieważności jest rozstrzygnięciem obalającym domniemanie legalności i prawidłowości zaskarżonego aktu. Stwierdzenie nieważności działa ex tunc, czyli z mocą wsteczną od daty wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego sprzecznego z prawem. W ocenie sądu § 3 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 42 ust. 1 u.s.g., a zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Oznacza to, że uchwała ta została podjęta z rażącym naruszeniem powyższych przepisów. Naruszenie to powoduje daleko idące skutki, zachodzi więc konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. dc