II OSK 2831/20

SENTENCJA Dnia 26 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. i P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 685/20 w przedmiocie oddalenia sprzeciwu J. S. i P. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 685/20, oddalił sprzeciw skarżących kasacyjnie J. S. i P. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2020 r., którą uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2019 r. o umorzeniu postępowania w sprawie budowy naziemnej instalacji fotowoltaicznej, zlokalizowanej przy ul. [...] w miejscowości W. i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Sprawa administracyjna, w której skarżący kasacyjnie wnieśli sprzeciw, dotyczy wybudowanej przez skarżących kasacyjnie instalacji fotowoltaicznej. Została ona wszczęta przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na skutek podania I. B. i Z. B. z 19 lutego 2018 r. Wydając pierwszą decyzję w tej sprawie ([...] kwietnia 2018 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie przyjmując, że budowa tej instalacji fotowoltaicznej nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia robót budowlanych, gdyż odpowiadała ona parametrom określonym w art. 29 ust. 2 pkt 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając sprawę na skutek odwołania I. B. i Z. B. decyzją z [...] maja 2018 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2018 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uznał, że nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności. Po pierwsze, wskazał, że nawet w odniesieniu do robót budowlanych niewymagających ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia konieczne jest wyjaśnienie, czy nie naruszają one prawa, w tym ustaleń obowiązującego planu miejscowego. Po drugie, uznał, że konieczne jest wyjaśnienie zakresu robót budowlanych, w szczególności, czy nie obejmowały one budowy budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego oraz sieci. Kolejnymi decyzjami Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umarzał postępowanie (decyzje z [...] sierpnia 2018 r. i [...] grudnia 2018 r.), zaś [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylał decyzje organu pierwszej instancji i przekazywał mu sprawę do ponownego rozpoznania (decyzje z [...] października 2018 r. i [...] stycznia 2019 r.). W decyzji z [...] października 2018 r. organ odwoławczy uznał, że roboty budowlane dotyczyły nie tylko instalacji fotowoltaicznej, ale także konstrukcji, na której została ona umocowana, stanowiącej w ocenie organu odwoławczego budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, w szczególności w zakresie, w jakim w tym przepisie mówi się o częściach budowlanych urządzeń technicznych oraz fundamentach pod maszyny i urządzenia, jako odrębnych pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Ponadto uznał, że konieczne jest wyjaśnienie do czego służy instalacja z rur w podmurówce ogrodzenia i czy ma ona związek z instalacją fotowoltaiczną. Ustalił także, że na nieruchomości, na której znajduje się instalacja fotowoltaiczna, jest budowany dom i w związku z tym uznał, że konieczne jest wyjaśnienie, czy nieruchomość ta jest objęta pozwoleniem na budowę i czy to pozwolenie obejmuje instalację fotowoltaiczną. W decyzji z [...] stycznia 2019 r. organ odwoławczy powtórzył stanowisko wyrażone w decyzji z [...] października 2018 r. oraz w decyzji z [...] maja 2018 r. w zakresie obowiązku badania zgodności z prawem robót budowlanych, których wykonanie nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Stwierdził też, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, nie jest zgodny z obowiązującym planem miejscowym. Ponadto wskazał, że z ustaleń poczynionych przez organ administracji pierwszej instancji wynika, iż na nieruchomości, na której znajduje się instalacja fotowoltaiczna, jest prowadzona budowa domu na podstawie pozwolenia na budowę oraz że zatwierdzony tym pozwoleniem na budowę projekt zagospodarowania terenu nie obejmuje instalacji fotowoltaicznej. Z tego ostatniego stwierdzenia wynika, że organ odwoławczy dopuścił możliwość uznania, iż budowa instalacji fotowoltaicznej, której dotyczy sprawa, stanowi odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. W końcu, uzasadniając przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skoro uznaje, iż przedmiotowa instalacja fotowoltaiczna jest sprzeczna z obowiązującym planem miejscowym, zaś organ pierwszej instancji umorzył postępowanie, to organ odwoławczy nie może nakazać rozbiórki tego obiektu budowlanego. Od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2019 r. skarżący kasacyjnie wnieśli sprzeciw, który Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 183/19, oddalił, podzielając stanowisko organu odwoławczego odnośnie do konieczności wyjaśnienia, czy elementem instalacji fotowoltaicznej jest budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego oraz odnośnie do możliwości oceny zgodności z prawem robót budowlanych, które nie wymagają ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Jednocześnie Sąd stwierdził, że ocenia sprawę tylko w zakresie zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] maja 2019 r., powołując się na art. 48 Prawa budowlanego, nakazał skarżącym kasacyjnie rozebrać instalację fotowoltaiczną. Skarżący kasacyjnie od tej decyzji wnieśli odwołanie, na skutek którego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2019 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uznał, że w poprzedniej swojej decyzji wskazał na konieczność wyjaśnienia, czy na działce, na której znajduje się instalacja fotowoltaiczna, była prowadzona budowa na podstawie pozwolenia na budowę i czy nie doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, zaś organ pierwszej instancji w tym zakresie sprawy nie wyjaśnił. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] listopada 2019 r. umorzył postępowanie administracyjne przyjmując, że sprawa dotyczy jedynie budowy instalacji fotowoltaicznej, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 16 Prawa budowlanego, a więc nie wymagającej ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Ponadto organ administracji przyjął, że budowa przedmiotowej instalacji fotowoltaicznej nie stanowiła odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego domu jednorodzinnego, gdyż jest odrębną inwestycją oraz że nie narusza ustaleń obowiązującego planu miejscowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na skutek odwołania I. B. i Z. B., decyzją z [...] kwietnia 2020 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2019 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy stwierdził, że instalacja fotowoltaiczna została zainstalowana na konstrukcji, która w ocenie organu drugiej instancji stanowi budowlę wymagającą pozwolenia na budowę. W tym zakresie, zdaniem organu odwoławczego, konieczne jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Ponadto z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten uznał, iż przedmiotowa instalacja fotowoltaiczna nie stanowi odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego domu jednorodzinnego, gdyż jest odrębną inwestycją oraz że jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym. W sprzeciwie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2020 r. skarżący kasacyjnie podnieśli zarzuty, z których wynika, że kwestionują stanowisko organu odwoławczego, według którego konstrukcja, na której zainstalowano instalację fotowoltaiczną, jest budowlą wymagającą pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji uznał, że nie naruszono art. 138 § 2 k.p.a., przy czym stwierdził, że oceniając zastosowanie powołanego przepisu nie jest uprawniony, aby "odnieść się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem". Jednocześnie w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że uznaje za słuszne stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, według którego postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie nie jest bezprzedmiotowe, przy czym, jak wynika z dalszej części uzasadnienia, odniósł to do możliwości umorzenia, jako bezprzedmiotowe, postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wówczas, gdy postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony postępowania. Według Sądu pierwszej instancji art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie wtedy, gdy "w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej, mogącej być przedmiotem postępowania". W skardze kasacyjnej skarżący kasacyjnie, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyli podstawy kasacyjne, w których zarzucili naruszenie: - art. 29 ust. 2 pkt 16 w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowanego poprzez jego wadliwą interpretację i uznanie, że konstrukcja, na której umocowano mikroinstalację fotowoltaiczną stanowi budowlę i wymaga pozwolenia na budowę, - art. 77 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i przyjęciu, że strona postępowania wykonała roboty budowlane wykraczające poza montaż instalacji fotowoltaicznej, - art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu orzeczenia całokształtu materiału dowodowego i okoliczności sprawy, w szczególności charakteru urządzeń, z których to jasno wynika, iż urządzenia te stanowią opisane w ustawie Prawo budowlane urządzenia fotowoltaiczne podlegające zwolnieniu od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, z której wynika, że w ocenie skarżących kasacyjnie wykonana przez nich instalacja fotowoltaiczna, w tym konstrukcja, na której jest ona wsparta, nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Przede wszystkim należy wskazać, że skoro według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. oraz skoro w myśl art. 156a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., to w skardze kasacyjnej od wyroku oddalającego sprzeciw należy podnieść zarzut naruszenia powołanych przepisów w powiązaniu z innymi przepisami postępowania i prawa materialnego, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone. Uwzględniając powyższe zauważyć należy, że we wniesionej w rozpoznawanej sprawie skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia powołanych wyżej przepisów. Już z tego powodu można stwierdzić, że skarga kasacyjna jest niezasadna. Niemniej wskazać także należy, że przedstawione we wniesionej skardze kasacyjnej zagadnienie nie mogło być rozstrzygnięte także z innych powodów. Otóż skarga kasacyjna, jak też sprzeciw, sprowadzają się do kwestionowania stanowiska organu odwoławczego, według którego konstrukcja, na której zainstalowano instalację fotowoltaiczną, jest budowlą wymagającą pozwolenia na budowę. Przesądzenie wskazanej kwestii prawnej ma istotne znaczenie dla interesów prawnych I. B. i Z. B., którzy kwestionowali budowę instalacji fotowoltaicznej w sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej ich własność. Jeżeli bowiem zostało by przesądzone, jak chcą tego skarżący kasacyjnie, że konstrukcja ta nie jest budowlą wymagającą pozwolenia na budowę, lecz jest częścią instalacji fotowoltaicznej, która jako całość, jako urządzenie fotowoltaiczne o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW może być zbudowane bez pozwolenia na budowę oraz bez zgłoszenia, to postępowanie administracyjne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego na skutek podania I. B. i Z. B. zostałoby umorzone. Z kolei, w przeciwnym razie postępowanie to musiałoby być prowadzone w celu legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia, przy czym mogłoby się okazać, że legalizacja nie jest możliwa, co doprowadziłoby do rozbiórki tego obiektu budowlanego, a więc rozstrzygnięcia najbardziej z punktu widzenia interesów prawnych I. B. i Z. B. korzystnego. Jednakże I. B. i Z. B. z uwagi na treść art. 64 § 3 p.p.s.a. nie mogli brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym, zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji. To powoduje, że wskazana kwestia, istotna dla interesów prawnych wymienionych osób, w tym postępowaniu nie mogła być przesądzona. Zauważyć należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 tej ustawy nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Tak przyjęto w wyroku z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18. Pogląd ten został zaakceptowany m.in. w wyroku NSA z 30 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1984/20, w wyroku NSA z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3238/19, w wyroku NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2030/19, w wyroku NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3552/1 oraz w wyroku NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2182/18. Ponadto wskazany sposób wykładni art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. został zaaprobowany w doktrynie prawa (Paweł Daniel, glosa do pierwszego ze wskazanych wyroków, opublikowana w OSP zeszyt 4 z 2019 r., poz. 42). Zatem, w ocenie NSA ani Sąd pierwszej instancji, ani Sąd drugiej instancji nie mogą przesądzić, czy budowa będącego przedmiotem postępowania obiektu budowlanego lub jego części wymagała pozwolenia na budowę. NSA zauważa, że stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie przyjął, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie nie jest bezprzedmiotowe nie opiera się na rozstrzygnięciu, czy budowa instalacji fotowoltaicznej, której dotyczy sprawa, wymagała pozwolenia na budowę. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji rozważania tego Sądu w tym zakresie dotyczą tego, czy w razie wszczęcia postępowania na wniosek strony postępowania i braku podstaw do wydania decyzji uwzględniającej żądanie, jest dopuszczalne umorzenie postępowania, czy też należy wydać decyzję co do istoty, z treści której wynikać będzie, że żądanie strony postępowania nie zostało uwzględnione. W ocenie NSA jest to kwestia drugorzędna, gdyż nie ma istotnego znaczenia z punktu widzenia strony postępowania domagającej się wydania określonej decyzji. Ponadto w ocenie NSA pogląd ten nie jest trafny, gdyż w razie wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w celu sprawdzenia, czy roboty budowlane są wykonywane albo zostały wykonane zgodnie z prawem i ustalenia na skutek tego postępowania takiego stanu faktycznego, który potwierdza, że te roboty budowlane są wykonywane lub zostały wykonane zgodnie z prawem, zachodzą podstawy do umorzenia postępowania, gdyż postępowanie to jest bezprzedmiotowe, w tym znaczeniu, że brak okoliczności faktycznych, które w powiązaniu z przepisami prawa materialnego stanowiłyby podstawę do wydania decyzji co do istoty sprawy. Uwzględniając powyższe NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. W oparciu o art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. NSA skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.