I GSK 1251/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1512/19 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w Ż. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na rzecz [A] Sp. z o.o. w Ż. 5400 (pięć tysięcy czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1512/19, w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w Ż. na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie nakazu zwrotu środków wypłaconych tytułem dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych – uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 pkt 4a w zw. z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych – polegającą na ustaleniu, że koszty płacy, o których mowa w tych przepisach, dotyczą wyłącznie pracowników będących osobami niepełnosprawnymi, podczas gdy definicja legalna pojęcia kosztów płacy, o której mowa w art. 2 pkt 4a ustawy nie zawiera żadnego ograniczenia w tym zakresie, a obowiązek terminowego poniesienia kosztów płacy, określony w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy (rozumiany jako warunek uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych) dotyczy terminowego poniesienia kosztów płacy pracowników zatrudnionych u danego pracodawcy ubiegającego się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, tj. prawnego uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia toku rozumowania Sądu, które pozwoliłoby zrozumieć organowi, dlaczego Sąd uznał za słuszne zobowiązanie Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do poczynienia ustaleń związanych z zakresem działalności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie ustalenia terminów i wysokości ponoszenia przez pracodawcę kosztów płacy w stosunku do obowiązkowych składek na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe i obowiązkowych składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na użytek postępowania o udzielenie miesięcznego dofinansowania pracodawcy do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd uznał, że Organ jest związany ustaleniami ustawowo powołanego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie spełnienia warunków do wypłaty dofinansowania – nie uchyliłby decyzji Prezesa Zarządu PFRON, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi w wyniku błędnego uznania, że organ prowadząc postępowanie w celu ustalenia, czy strona zgodnie z prawem uzyskała dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych, nie dokonał ustalenia czy strona poniosła koszty płacy pracownika niepełnosprawnego z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, bowiem gdyby Sąd (zgodnie z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego oraz przepisami prawa) przyjął że organ w niniejszej sprawie w istocie poczynił te ustalenia (w oparciu o informacje Zakładu Ubezpieczeń), to w konsekwencji oddaliłby skargę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który, kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za zasadnicze powody uchylenia kontrolowanej decyzji należało uznać wadliwe podejście organu administracji publicznej do rozumienia – a w konsekwencji zastosowania w rozpatrywanej sprawie – przepisów art. 2 pkt 4a i art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zdaniem Sądu, organ błędnie przyjął, że na gruncie tego przepisu kosztami płacy są koszty płacy ogółem, nie zaś koszty płacy pracownika niepełnosprawnego, co nie pozostawało bez wpływu na wadliwość przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, które – zważywszy na przedmiot sprawy, tj. orzekanie w przedmiocie zobowiązania do zwrotu – ograniczając się do wykazania nieprawidłowości w ogólności, nie zostały jednak zorientowane i ukierunkowane na kwestie dotyczące pracowników niepełnosprawnych, co w tym też zakresie uwidoczniło się również w istotnych deficytach uzasadnienia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające – zgodnie z zasadą dyspozycyjności – granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji. Wyrok ten nie uchybia bowiem przepisom prawa wskazywanym w skardze kasacyjnej, jako naruszone. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przywołanego przepisu prawa w sposób, w jaki przedstawiono to skardze kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu. Przede wszystkim należy podnieść, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a ponadto nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, a także wolne jest od wskazywanych przez organ wad i deficytów, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów. Brak przekonania strony, czy też skarżącego organu o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa – którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych – czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony lub skarżącego organu, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. W ocenie NSA w rozpatrywanej sprawie stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13). Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie potwierdza naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Prawidłowo identyfikując istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, Sąd I instancji zaproponował właściwe jego rozstrzygnięcie, co uzasadnił w wystarczającym stopniu, a co za tym idzie w sposób umożliwiający kontrolę prawidłowości tej propozycji. W dalszej kolejności rozważenia wymaga ocena zarzutów kasacyjnych podniesionych w oparciu o przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. zarzut błędnej wykładni art. 2 pkt 4a w zw. z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji. Zarzut ten dotyczy istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, a ocena jego zasadności z oczywistych wręcz względów nie będzie mogła pozostawać bez wpływu na ocenę trafności zarzutu z pkt 2 tiret drugie petitum skargi kasacyjnej. Jeżeli bowiem przedmiot postępowania (przedmiot sprawy) wyznaczają i determinują normy prawa materialnego, w relacji do których normy procesowe pełnią jedynie funkcję instrumentalną, to zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie i koniecznych do przeprowadzenia w nim ustaleń oraz dowodów wyznaczają właśnie normy prawa materialnego. To one stanowią podstawę przyznania uprawnienia, zwolnienia z obowiązku, nałożenia obowiązku, cofnięcia lub uszczuplenia uprawnień, wyznaczając tym samym zbiór koniecznych do załatwienia sprawy prawnie relewantnych faktów. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie zakwestionował prawidłowość propozycji organu administracji odnośnie do rozumienia przywołanych przepisów prawa. Odnosząc się do istoty spornej w sprawie kwestii ponownie przypomnienia wymaga, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wydana została w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z uwagi na nieterminowe opłacenie składek na ubezpieczenie społeczne do ZUS za okres od marca do lipca 2017 r. Uchylając tę decyzję, Sąd I instancji stwierdził naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy. W szczególności WSA stwierdził, że rola Prezesa PFRON ograniczona jest do kontroli działalności pracodawcy w zakresie odnoszącym się tylko do osób niepełnosprawnych. W wypadku zaś, gdy nie ma wątpliwości – tak w jak w rozpoznawanej sprawie – co do pokrycia kosztów płacy osoby niepełnosprawnej zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, to niepokrywania kosztów płacy osób pełnosprawnych w wymaganych terminach organ nie może oceniać w kontekście art. 26a ust. 1a1 pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji. Jak wynika z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Jeżeli w rozpatrywanej sprawie – jak wynika z jej akt – przesłanką wydania zaskarżonej decyzji nie było ani wykorzystanie środków Funduszu niezgodnie z przeznaczeniem, ani też pobranie ich w nadmiernej wysokości, lecz stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości, to za oczywiste należy uznać, że obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków było ustalenie podlegającej zwrotowi kwoty środków Funduszu w relacji do nieprawidłowości stwierdzonych w odniesieniu do nich, a więc w odniesieniu do środków przyznanych. Tylko bowiem środki przyznane podlegają zwrotowi. Tym samym, za oczywiste trzeba uznać, że w świetle przywołanego przepisu prawa nie chodzi – jak sugeruje to skarżący kasacyjnie organ – o jakiekolwiek nieprawidłowości, lecz tylko o takie, które pozostają w bezpośrednim i funkcjonalnym związku z przyznanym pracodawcy wsparciem. Powyższe znajduje swoje uzasadnienie w tym argumencie natury ogólnej, że ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. dotyczy – jak wynika to z jej art. 1 – osób, których niepełnosprawność została potwierdzona orzeczeniem: 1) o zakwalifikowaniu przez organy orzekające do jednego z trzech stopni niepełnosprawności określonych w art. 3 lub 2) o całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy na podstawie odrębnych przepisów, lub 3) o niepełnosprawności, wydanym przed ukończeniem 16 roku życia, zwanych "osobami niepełnosprawnymi". Jednym zaś z celów tej ustawy – jak wynika to już chociażby z jej tytułu oraz szczegółowych rozwiązań prawnych zawartych w jej Rozdziale 4 – jest aktywizacja osób niepełnosprawnych na rynku pracy, która jest realizowana, między innymi, poprzez tworzenie różnego rodzaju mechanizmów ukierunkowanych na realizację tego celu (np. art. 12a – jednorazowa pomoc; art. 13 – dofinansowanie działalności gospodarczej, art. 25a – refundacja składek na ubezpieczenie społeczne osobie niepełnosprawnej wykonującej działalność gospodarczą oraz niepełnosprawnemu rolnikowi), w tym również mechanizmów adresowanych do pracodawców, co jasno i wyraźnie wynika ze szczegółowych przepisów Rozdziału 5 – Szczególne obowiązki i uprawnienia pracodawców w związku z zatrudnianiem osób niepełnosprawnych – przywołanej ustawy. Jednym z takich mechanizmów jest ten, o którym stanowi – usytuowany w przywołanym Rozdziale 5 – art. 26a, a mianowicie dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego. Z art. 26a ust. 1 wynika, że pracodawcy przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego – w kwocie determinowanej stopniem niepełnosprawności pracownika – o ile pracownik ten został ujęty w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, o której mowa w art. 26b ust. 1. Wymienione dofinansowanie nie przysługuje natomiast pracodawcy w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w art. 26a ust. 1a i ust. 1a¹ pkt 1 – 3 , a jego przyznanie mimo zaistnienia tych sytuacji lub zaistnienia ich (lub ujawnienia zaistnienia) po jego przyznaniu, stanowi podstawę wydania decyzji, o której mowa w przywołanym już powyżej art. 49e ust. 1, a mianowicie decyzji zobowiązującej do zwrotu środków Funduszu w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. W składzie rozpoznającym niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd prawny dotyczący wskazanych wyżej przepisów ustawy o rehabilitacji, zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 354/20, zgodnie z którym za podlegającą zwrotowi "kwotę środków Funduszu ustaloną w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości", o której mowa w art. 49e ust. 1 przywołanej ustawy, należy uznać kwotę środków, która jakkolwiek została przyznana i wypłacona, to jednak pracodawca jako beneficjent tych środków naruszył obowiązki, o których mowa w pkt 3 ust. 1a¹ art. 26a, a mianowicie poniósł miesięczne koszty płacy z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Potwierdza to więc wniosek, że nie chodzi o jakąkolwiek nieprawidłowość, lecz tylko o taką, która pozostaje w bezpośrednim i funkcjonalnym związku z przyznanym pracodawcy wsparciem finansowym w postaci dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, którego przyznanie skorelowane zostało z nałożonymi na pracodawcę obowiązkami, których naruszenie stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu przywołanej regulacji. Za uzasadniony trzeba uznać również wniosek, że warunkiem korzystania przez pracodawcę z dofinansowania do wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, stanowiącym jednocześnie warunek skuteczności działania mechanizmu aktywizowania osób niepełnosprawnych, jest to, aby właśnie koszty płacy, o których mowa w przywołanym przepisie prawa, a więc koszty płacy związane z zatrudnianiem pracownika niepełnosprawnego, były terminowo ponoszone przez pracodawcę jako beneficjenta wsparcia. Ta więc okoliczność – nie zaś okoliczności eksponowane przez skarżący kasacyjnie organ, które – co istotne – nie stanowią również przesłanki przyznania dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, albowiem przesłanki te zdeterminowane zostały celami i przedmiotem regulacji ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. – ma prawnie relewantne znaczenie z punktu widzenia przywołanych powyżej celów ustawy, ich realizacji oraz efektywności ustanowionych nią mechanizmów aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych, w tym rzecz jasna polegających na dofinansowaniu do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, a także kontroli prawidłowości ich funkcjonowania z wykorzystaniem środków Funduszu, który jest przecież funduszem celowym, którego środki przeznaczane są na działania, o których mowa w art. 47 przywołanej ustawy. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, zasadności przedstawionych wniosków nie podważa to, że koszty płacy, o których mowa w art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r., to wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Solidarnościowy (art. 2 pkt 4a ustawy). Fakt, że na gruncie przywołanej definicji ustawodawca nie stanowi o "kosztach płacy pracownika niepełnosprawnego", nie dowodzi istnienia konsekwencji wskazywanych przez skarżący kasacyjnie organ, że to każda nieprawidłowość, w tym nieprawidłowość odnosząca się do uchybienia przez pracodawcę terminom ponoszenia kosztów płacy w ogólności – a więc niezależnie od tego, czy odnosi się to tylko do pracowników niepełnosprawnych – stanowi podstawę podjęcie decyzji zobowiązującej do zwrotu środków Funduszu. W opozycji do stanowiska skarżącego kasacyjnie organu trzeba podkreślić, że jeżeli pojęcie kosztów płacy zostało zdefiniowane na gruncie art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zaś przedmiot regulacji tej ustawy – jak wynika to z jej art. 1 – dotyczy osób niepełnosprawnych, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wymieniona definicja ma charakter definicji projektującej ustanawiającej regułę znaczeniową odnośnie do rozumienia pojęcia kosztów płacy w przywołanej ustawie oraz – co istotne – dla potrzeb jej stosowania. Jeżeli więc – co ponownie trzeba podkreślić – przywołana ustawa dotyczy osób niepełnosprawnych, to siłą rzeczy, dla potrzeb jej stosowania koszty płacy należy rozumieć jako koszty płacy pracownika niepełnosprawnego, co tym samym czyniło zbędnym podejmowanie w tym zakresie jakichkolwiek innych jeszcze zabiegów niż te, które prawodawca jako wystarczające już przedsięwziął, tworząc przywołaną definicję, o czym nota bene przekonuje również analiza konwencji językowej, którą operuje na gruncie przywołanej ustawy. Co więcej, przedstawione podejście do rozumienia pojęcia kosztów płacy oraz prezentowane w jego uzasadnieniu argumenty znajdują swoje potwierdzenie w treści art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji, na gruncie którego też jest mowa o kosztach płacy. Logika tej regulacji – z której wynika między innymi, że kwota miesięcznego dofinansowania nie może przekroczyć 90% faktycznie poniesionych miesięcznych kosztów płacy – wyraża się przecież w tym, że dofinansowanie, o którym mowa w ust. 1 art. 26a przywołanej ustawy nie może powodować, że pracodawca nie poniesienie żadnych kosztów płacy zatrudnienia pracownika, to jest – co w świetle przywołanej regulacji uznać należy za oczywiste – kosztów płacy zatrudnianego pracownika niepełnosprawnego, nie zaś jakiegokolwiek pracownika. Uwzględniając powyższe, nie sposób jest więc podważać prawidłowość zaskarżonego wyroku. Zdaniem NSA, argument skarżącego kasacyjnie organu, odnoszący się do konsekwencji mających wynikać ze zmiany stanu prawnego wprowadzonego ustawą nowelizującą z dnia 5 grudnia 2008 r. (s. 8-9 uzasadnienia skargi kasacyjnej) nie jest do końca zrozumiały, ponieważ istota zmian w obrębie art. 25a ust. 3 ustawy wyraziła się w zmianie podmiotu, któremu przysługuje prawo do refundacji oraz w zakresu tej refundacji – co jasno i wyraźnie wynika z zestawienia treści przywołanego przepisu prawa w brzmieniu sprzed, jak i po jego zmianie. Ponadto, zmiana wprowadzona w obrębie wskazanej regulacji, wbrew stanowisku organu, pozostawała bez jakiegokolwiek znaczenia dla odrębnej w relacji do niej regulacji, która zawarta została w art. 26a, a która odnosi się do innego instrumentu wsparcia niż refundacja składek (czy też refundacja wynagrodzenia) pracodawcy prowadzącemu zakład pracy chronionej lub zakład aktywności zawodowej (zaś po zmianie refundacja składek na ubezpieczenie społeczne osobie niepełnosprawnej wykonującej działalność gospodarczą oraz niepełnosprawnemu rolnikowi), a mianowicie dofinansowania do wynagrodzenia zatrudnianego pracownika niepełnosprawnego, który równolegle z innymi instrumentami funkcjonował zarówno w okresie poprzedzającym przywołaną zmianę, jak i po niej, i funkcjonuje przecież nadal. W świetle przedstawionych argumentów, podejście Sądu I instancji do rozumienia pojęcia kosztów płacy, o których mowa w art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych – którym ustawodawca operuje również na gruncie jej art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 – jest prawidłowe. Uwzględniając językowe, systemowe oraz funkcjonalne reguły wykładni tekstu prawnego – w tym także eksponowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumenty ze znaczenia regulacji unijnej – za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że koszty płacy, o których mowa w przywołanych przepisach prawa, to koszty płacy pracownika niepełnosprawnego. W konsekwencji powyższego, za uzasadnione trzeba uznać stanowisko Sądu I instancji również w tym zakresie, w jakim zakwestionował on prawidłowość ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, co oznacza, że za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało również uznać zarzut z pkt 2 tiret drugie petitum skargi kasacyjnej. Uwzględniając wszystkie konsekwencje wynikające z przedstawionego powyżej rozumienia pojęcia kosztów płacy, stwierdzić należy, że zakres postępowania wyjaśniającego w postępowaniu prowadzonym w sprawie zobowiązania do zwrotu środków Funduszu nie może pomijać tego, że koszty płacy, o których mowa powyżej, to koszty płacy pracownika niepełnosprawnego, nie zaś innego pracownika zatrudnianego przez pracodawcę korzystającego z dofinansowania do wynagrodzenia z tytułu zatrudniania pracownika niepełnosprawnego. Tym samym, tak wyznaczony przepisem prawa materialnego zakres postępowania w sprawie zobowiązania do zwrotu środków Funduszu powinien przede wszystkim uwzględniać potrzebę (i zarazem obowiązek) wykazania przez organ administracji, że źródłem i przyczyną stwierdzonych nieprawidłowości uzasadniających żądanie zwrotu przyznanych środków jest uchybienie przez pracodawcę terminom ponoszenia kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych, do wynagrodzenia których otrzymał dofinansowanie z Funduszu. W rozpatrywanej sprawie – jak trafnie stwierdził Sąd I instancji – tak się nie stało, co uzasadnia twierdzenie o wadliwości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych. W kontekście przedstawionych powyżej uwag odnoszących się do znaczenia regulacji materialnoprawnej dla oceny prawidłowości ustalenia koniecznego zakresu postępowania wyjaśniającego w konkretnej sprawie, ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji nie pozostają w żadnym związku z materialnoprawną podstawą jej wydania, przez co nie są związane z przedmiotem i istotą sprawy rozstrzyganej decyzją, o której mowa w art. 49e ust. 1 przywołanej ustawy. Wobec skali ich deficytów są więc one także dowolne. Wskazać ponadto należy, że art. 66 ustawy o rehabilitacji – w zakresie nieuregulowanym tą ustawą – odsyła do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Uwzględniając treść zasad ogólnych k.p.a. (np. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1 w związku z art. 81) oraz jego szczegółowych regulacji odnoszących się do postępowania wyjaśniającego i dowodowego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym (np. art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80), nie może budzić żadnych wątpliwości, że to one właśnie stanowią źródło szczegółowych obowiązków oraz kompetencji procesowych organu administracji w postępowaniu prowadzonym przez ten organ, określając również – w kontekście celu oraz przedmiotu prowadzonego postępowania – tryb oraz zasady ich realizacji. Przestrzeganie przez organ w prowadzonym postępowaniu wymienionych zasad oraz przepisów szczegółowych k.p.a. nie jest pozbawione znaczenia dla oceny prawidłowości tego postępowania oraz prawidłowości przeprowadzonych w nim ustaleń faktycznych. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w konsekwencji wadliwego podejścia organu administracji do rozumienia pojęcia kosztów płacy, o którym mowa w art. 2 pkt 4a (w związku z art. 26a ust. 1a¹ pkt 3) ustawy o rehabilitacji, organ ten wadliwie określił zakres koniecznych do ustalenia w sprawie faktów. W szczególności organ błędnie przyjął, że nieprawidłowością uzasadniającą żądanie zwrotu środków Funduszu jest uchybienie przez pracodawcę terminom ponoszenia kosztów płacy w ogólności, nie zaś – jak prawidłowo należało to przyjąć – uchybienie terminom ponoszenia kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych, do wynagrodzenia których otrzymał on dofinansowanie. Oznacza to, że Sąd I instancji prawidłowo przypisał temu organowi wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Co więcej, obowiązujące w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym wymogi ustalania faktów, w tym w szczególności te, o których mowa w art. 80 k.p.a., nawet w sytuacji, gdy ustalenia faktyczne miałyby również następować na podstawie danych, o których mowa w art. 49c pkt 3 ustawy o rehabilitacji, nie zwalniają organu administracji publicznej z obowiązku dokonania stosownej oceny konkretnego dowodu (a więc i wymienionych danych, w tym przy uwzględnieniu konsekwencji wynikających z art. 76 § 3 k.p.a., który nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu – por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1995 r., III ARN 38/95), w tym – a to wobec znaczenia regulacji materialnoprawnej dla zakresu koniecznych do ustalenia w sprawie faktów – oceny odnośnie do jego przydatności dla stwierdzenia danej okoliczności, albowiem nie chodzi przecież o jakiekolwiek dane ZUS, lecz o dane istotne dla wykazania nieprawidłowości, o których mowa w art. 49e ust. 1 w związku z art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 przywołanej ustawy, w przedstawionym powyżej ich rozumieniu. W tym też kontekście prowadzi do wniosku o braku zasadności argumentacji prezentowanej w skardze kasacyjnej. Wykazanie nieprawidłowości, o której stanowią przywołane przepisy prawa, następuje bowiem bez jakiegokolwiek uszczerbku dla praw pracowników bez niepełnosprawności. W odniesieniu do ustanowionej na gruncie art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów wyrażają się one w zobligowaniu organu administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu (por. np. wyrok NSA z 30 marca 1988 r., SA/Po 1495/87), co oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodności i mocy dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, chyba że chodzi o dowody dotyczące okoliczności niemających znaczenia dla sprawy lub niespornych. Organ także, zgodnie z obowiązującym zasadami prowadzenia postępowania i uzasadniania decyzji powinien odnieść się do wyjaśnień skarżącej i przedstawianych przez nią dowodów, które w ocenie strony prowadzą do zupełnie odmiennych ustaleń. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.