II OSK 1964/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 650/18 w sprawie ze skargi A. sp.j. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz A. sp.j. z siedzibą w S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z 16 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi A. spółki jawnej z siedzibą w S. (dalej: skarżąca) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia (pkt 1). Ponadto Sąd I instancji rozstrzygnął o kosztach między stronami (pkt 2). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy Słupsk z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie ustalenia na rzecz B. sp. z o.o. środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa zakładu produkcji mączki rybnej oraz olejów rybnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego na działce nr [...] w obrębie [...]". Decyzja Wójta Gminy Słupsk została przeniesiona decyzją tego organu z [...] marca 2016 r. na C. sp. j., a następnie decyzją z [...] sierpnia 2017 r. na skarżącą). Organ wskazał, że pomiędzy 30 stycznia 2018 r., a 8 marca 2018 r. wpłynęło trzydzieści pięć wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Słupsk z [...] lutego 2016 r. Z tego rodzaju wnioskiem wystąpił m.in. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że jako przesłankę stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Słupsk, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku przyjęło rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) tj. art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa) w związku z § 9 ust. 4 pkt 1 uchwały Nr X/94/2011 Rady Gminy Słupsk z 31 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miejscowości Włynkówko (Dz. Urzęd. Woj. Pomor. z 2011 r. Nr 139, poz. 2845 – dalej: m.p.z.p.) Z § 9 ust. 4 pkt 1 m.p.z.p. wynika, że na całym terenie objętym planem wyklucza się lokalizację działalności i przedsięwzięć tj.: mogących spowodować zanieczyszczenie środowiska, tj. emisję, która jest szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, powoduje szkodę w dobrach materialnych lub koliduje z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska. W ocenie Sądu I instancji, stanowisko organu sprowadza się do stwierdzenia, że z § 9 ust. 4 pkt 1 m.p.z.p. wynika, że na terenie objętym planem, przedsięwzięcie polegające na budowie zakładu produkcji mączki rybnej oraz olejów rybnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, nie mogło być realizowane jako wymienione w § 3 ust. 1 pkt 97 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71 ze zm. – dalej: rozporządzenie). Okoliczność ta stanowiła zatem przeszkodę do wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla wymienionego przedsięwzięcia określoną w art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Sąd I instancji nie podzielił tego stanowiska. Wskazał, że literalna wykładnia § 9 ust. 4 pkt 1 m.p.z.p. nie prowadzi do jednoznacznego i oczywistego stwierdzenia o niedopuszczalności przedsięwzięcia. Tego rodzaju wykładnia prowadziłaby do wyłączenia możliwości uzyskania decyzji środowiskowej dla każdego przedsięwzięcia wymienionego w rozporządzeniu. W ocenie Sądu I instancja, ocena szkodliwości, do której odsyła § 9 ust. 4 pkt 1 m.p.z.p., w odniesieniu do przedsięwzięć określonych w art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej, powinna wynikać z postępowania przeprowadzonego na podstawie przepisów tej ustawy. Oznacza to, że decyzja Wójta Gminy Słupsk z [...] lutego 2016 r. nie naruszała (tym bardziej rażąco) § 9 ust. 4 pkt 1 m.p.z.p. W zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku nie wykazano oczywistości naruszenia prawa przez ostateczna decyzję Wójta Gminy Słupsk. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku nie poddało także analizie skutków, które wywołała ostateczna decyzja Wójta Gminy Słupsk, co jest niezbędne przy stwierdzeniu nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. W pierwszej kolejności skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z § 9 ust. 4 m.p.z.p. oraz w związku z art. 80 ust. 2, art. 71 ust. 2 oraz art. 72 ustawy środowiskowej. Polegało to na błędnej wykładni tego przepisu uchwały i przyjęciu, że przepis ten nie prowadzi do jednoznacznego i oczywistego stwierdzenia o niedopuszczalności realizacji planowanego przedsięwzięcia Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na skutek błędnego przyjęcia, że organ nie wykazał oczywistości rażącego naruszenia prawa. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części w zakresie pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części w zakresie pkt 1 oraz oddalenie skargi. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku została wydana w trybie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa. Przesłanka "rażącego naruszenia prawa" była przedmiotem wielu orzeczeń sądów administracyjnych i przedmiotem rozważań doktryny, a stanowisko w tym zakresie jest utrwalone. Kwestia ta została szeroko omówiona przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i nie jest kwestionowana przez skarżącego kasacyjnie, stąd też brak jest podstaw do jej powielania w tym miejscu. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma więc ustalenie, czy decyzja Wójta Gminy Słupsk z [..] lutego 2016 r. rażąca naruszała art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie ulega wątpliwości, że o rażącym naruszenia prawa w tym przypadku można mówić tylko w przypadku oczywistej, niebudzącej wątpliwości sprzeczności między decyzją środowiskową, a ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sprawie interpretacja ustaleń m.p.z.p. dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku i podzielona przez skarżącą kasacyjnie, jest nieprawidłowa. Zgodnie z § 9 ust. 4 pkt 1 m.p.z.p. na całym terenie objętym planem wyklucza się lokalizację działalności i przedsięwzięć mogących spowodować zanieczyszczenie środowiska, tj. emisję, która jest szkodliwa dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, powoduje szkodę w dobrach materialnych lub koliduje z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska. Z treści tego przepisu nie wynika, że na terenie objętym planem zabronione jest lokalizowanie wszelkich przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko (a więc wymienionych w ówcześnie obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Zakaz z § 9 ust. 4 pkt 1 m.p.z.p. dotyczy tylko przedsięwzięć mogących spowodować zanieczyszczenie środowiska i to zanieczyszczenie kwalifikowane - szkodliwe dla zdrowia ludzi lub stanu środowiska, powodujące szkodę w dobrach materialnych lub kolidujące z innymi, uzasadnionymi sposobami korzystania ze środowiska. Wykazanie, że planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z cytowanym przepisem m.p.z.p. wymagałoby więc stwierdzenia, że przedsięwzięcie wywołuje taki właśnie wpływ na środowisko. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji środowiskowej z powodu sprzeczności z tym przepisem m.p.z.p. wymagałoby stwierdzenia, że ten negatywny wpływ na środowisko w rozumieniu § 9 ust. 4 pkt 1 m.p.z.p., jest oczywisty i nie do pogodzenia z zasadą praworządności. Tego rodzaju oczywistej sprzeczności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku nie wykazało, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Stanowisko skarżącego kasacyjnie nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim o społecznych skutkach naruszenia prawa jako przesłance stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, nie mogą świadczyć liczne protesty mieszkańców gminy, w której zrealizowane zostało przedmiotowe przedsięwzięcie. Decyzja środowiskowa określa warunki, na jakich może zostać zrealizowane przedsięwzięcie oddziałujące na środowisko. Odmowa wydania decyzji środowiskowej nie może opierać się na podstawie sprzeciwu lokalnej społeczności. Podzielenie stanowiska skarżącego kasacyjnie w tym zakresie prowadziłoby zatem do niedopuszczalnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji środowiskowej właśnie z powodu przesłanki sprzeciwu mieszkańców gminy. Ponadto, interpretacja przepisów m.p.z.p. prezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest nieprawidłowa. Według skarżącego kasacyjnie, zakaz § 9 ust. 4 pkt 1 m.p.z.p. jest regułą, natomiast na zasadzie wyjątku dopuszczalne jest przykładowo realizowanie elektrowni wiatrowych, które są przedsięwzięciami mogącymi oddziaływać na środowisko. Wbrew jednak temu stanowisku, przepis § 9 ust. 4 pkt 1 m.p.z.p. będący przepisem ogólnym (ustalenia ogólne m.p.z.p.) obowiązuje również w odniesieniu do poszczególnych ustaleń szczegółowych (w tym przykładowo terenów, gdzie mogą być lokalizowane elektrownie wiatrowe lub na terenach zabudowy przemysłowej). Ma to zasadnicze znaczenie dla interpetacji § 9 ust. 4 pkt 1 m.p.z.p. Podzielenie stanowiska skarżącego kasacyjnie prowadziłoby do niedopuszczalnej sprzeczności między ustaleniami ogólnymi a ustaleniami szczegółowymi. Przepisy te nie funkcjonują bowiem w planie miejscowym w relacji zasada – wyjątek, ale stanowią całość ustaleń planistycznych, co wynika wprost z § 5 ust. 1 m.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, "plan zawiera dwuszczeblowy układ ustaleń - ustalenia ogólne obowiązujące na całym obszarze planu oraz ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów elementarnych. Dla każdego terenu elementarnego obowiązują równocześnie ustalenia ogólne i ustalenia szczegółowe." Stanowisko skarżącego kasacyjnie stanowi zatem zbyt rygorystyczną interpretację ustaleń m.p.z.p. i ograniczeń nim wprowadzonych. Należy przy tym podkreślić, że decyzję środowiskową w tej sprawie wydał organ gminy, której rada uchwaliła przedmiotowy plan. Należy zatem przyjąć, że był to organ kompetentny do interpretacji ustaleń m.p.z.p. obowiązującego na terenie objętym swoim władztwem planistycznym. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Dotyczy to zarówno zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z § 9 ust. 4 m.p.z.p. oraz w związku z art. 80 ust. 2, art. 71 ust. 2 oraz art. 72 ustawy środowiskowej, jak i zarzutu procesowego podnoszącego naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.