II SA/Ol 702/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 19 maja 2020 r. D. Z. (skarżący) zwrócił się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad dziadkiem S.Z.. Wójt Gminy (organ I instancji) decyzją z dnia "[...]" odmówił skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na jego dziadka. W uzasadnieniu decyzji przywołano poczynione w toku postępowania ustalenia oraz znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z wyjaśnień organu wynika, że powodem odmowy przyznania świadczenia jest stwierdzenie, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia ani w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej – przed ukończeniem 25 roku życia oraz fakt, iż na wnioskodawcy nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem jego dziadka. Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący, podając, że zrezygnował z pracy na rzecz opieki nad dziadkiem, który tej opieki potrzebuje. Opisał zakres opieki jakiej wymaga dziadek, który porusza się na wózku inwalidzkim. Jak wskazał, wcześniej dziadkiem opiekowały się jego dzieci, pomagając we wszystkich czynnościach, a wizyt było co najmniej 5-7 dziennie. Sytuacja uległa jednak zmianie i po tym, jak dziadek prawie przestał chodzić, dwa razy się przewrócił i musiał czekać, aż przyjedzie syn. Wówczas na prośbę dziadka i jego synów to on wprowadził się do dziadka i stale się nim opiekuje. Skarżący podał, że dwie córki przebywają na stałe za granicą, synowie pracują zawodowo i nie mogą się na stałe nim zaopiekować bez rezygnacji z pracy, pomagają przy trudniejszych czynnościach (np. mycie), których on nie jest w stanie samodzielnie wykonać. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy) decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Kolegium uznać należało, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły okoliczności, wskazane w przepisie art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, wedle których osoba inna niż osoby spokrewnione w pierwszym stopniu (dzieci osoby wymagającej opieki) mogłaby skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie jest bezspornym, że osoba (dziadek skarżącego), na którą skarżący się ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, posiada znaczny stopień niepełnosprawności i wymaga opieki innej osoby. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącego, będącego wnukiem S. Z., mogłoby nastąpić wyłącznie w razie ustalenia, że jego dzieci nie są w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Tymczasem ma on 6 dzieci, w tym 4 mieszka w Polsce. W konsekwencji stwierdzić należy, że nie zachodzą podstawy do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, albowiem obowiązek sprawowania opieki spoczywa w pierwszej kolejności na dzieciach dziadka skarżącego. Skargę na powyższą decyzję wywiódł skarżący, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub rezygnacji z pracy zarobkowej w związku z opieką nad dziadkiem S. Z., ewentualnie o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" oraz poprzedzającej jej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. w zw. z art. 132 Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych wynikających z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że skarżący, będąc wnukiem osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, który zrezygnował z zatrudnienia, w celu sprawowania opieki nad dziadkiem, nie jest podmiotem uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na to, iż opieka ta winna być sprawowana przez synów niepełnosprawnego S. Z., podczas gdy z zasad równości i sprawiedliwości społecznej, a w szczególności nakazu ochrony i opieki nad rodziną oraz szczególnej opieki pomocy Państwa udzielanej rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji należy wywieść uprawnienie wnuka do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, poprzez zaniechanie dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia sprawy, zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia aktualnej sytuacji życiowej synów S. Z. i niemożności sprawowania opieki nad ojcem, skutkiem czego organ zaniechał zebrania całokształtu materiału dowodowego pozwalającego na dokonanie jego prawidłowej swobodnej oceny, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że synowie S. Z. są w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, podczas gdy analiza załączonej dokumentacji, w tym medycznej pozwala uznać, iż A. Z., J. Z., S. Z. oraz K. Z. nie są w stanie wykonywać opieki nad ojcem. W piśmie procesowym z dnia 20 listopada 2020 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko i wnioski zawarte w skardze. Podkreślił również, że w przedmiotowej sprawie splot nadzwyczajnych okoliczności życiowych dotyczących dzieci S. Z. uzasadnia konieczność przeniesienia obowiązku alimentacyjnego na kolejnych zstępnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na sprawowanie opieki nad dziadkiem skarżącego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111). Zgodnie z przepisem, art. 17 ust. 1 cyt. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1). W niniejszej sprawie przedmiotem sporu było to, czy skarżący mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, tj. czy skarżący jest osobą, na której względem niepełnosprawnego dziadka spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Wyjaśnić w związku z tym należy, że zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r., poz. 2086 t. j.), k.r.o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z treści art. 129 § 1 k.r.o. wynika zaś, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2). Z kolei przepis art. 132 k.r.o. stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Badając czy osobie wymienionej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, niespokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, należy mieć na uwadze treść art. 17 ust. 1a powołanej ustawy, zgodnie z którym osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazać należy w tym miejscu, że, jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a cyt. ustawy nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a cyt. ustawy. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a cyt. ustawy nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym – tj., gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powyższą argumentację podziela również Sąd orzekający w niniejszej sprawie, jednak pod warunkiem (zawsze przyjmowanym przez sądy administracyjne w tego typu sprawach), że zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności z obiektywnych, a nie subiektywnych przyczyn nie mogą lub nie chcą zajmować się swoim rodzicem. Z ustaleń organu dokonanych w niniejszej sprawie wynika, że S. Z. ma sześcioro dzieci, które niewątpliwie zobowiązane są do alimentacji przed skarżącym. Czworo z nich mieszka i pracuje w Polsce. Nadmienić również należy, że organy błędnie wykluczyły z obowiązku alimentacyjnego dzieci zamieszkujące poza granicami kraju. Sam fakt zamieszkiwania zagranicą nie stanowi bowiem automatycznie, że osoby te są zwolnione z obowiązku alimentacyjnego względem swojego ojca. Osoba wymagająca opieki ma zatem aż sześcioro osób (dzieci), na których spoczywa obowiązek alimentacyjny i które mogłyby, a nawet powinny, zająć się swoim ojcem. Tym bardziej, że każda z nich jest aktywna zawodowo i nic nie było wiadomo w trakcie postępowania administracyjnego, żeby stan ich zdrowia im nie pozwalał na opiekę nad ojcem. Problemy zdrowotne na które wskazano w skardze w odniesieniu do trzech synów S. Z. nie wykluczają możliwości sprawowania opieki przez nich, tym bardziej, że są oni aktywni zawodowo i zamieszkują blisko, co ustalono w trakcie wywiadu środowiskowego. Syn S. Z. K. Z. ma orzeczony jedynie lekki stopień niepełnosprawności. Dalsza odległość w jakiej zamieszkuje syn S. Z. S. Z. fakt prowadzenia przez niego działalności gospodarczej i obowiązki alimentacyjne wobec jego dzieci również nie stanowią obiektywnej przeszkody w sprawowaniu opieki nad ojcem w rozumieniu powołanych przepisów i zapatrywań wyrażonych w orzecznictwie. Przesłanki zaś do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego zaistniałyby jedynie gdyby dzieci S. Z. nie były w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Nie chodzi tu tylko o brak możliwości sprawowania przez nie opieki nad niepełnosprawnym ojcem w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale także o brak możliwości dostarczenia przez nie środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia odpowiedniej opieki przez inne osoby. Niewątpliwie nie można kategorycznie wykluczać wnuka z kręgu potencjalnych osób, którym mogłoby być potencjalnie przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Jednakże byłoby to możliwe tylko w razie zaistnienia szczególnej sytuacji, w której dzieci nie byłyby w stanie wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych. Takimi szczególnymi okolicznościami byłaby śmierć osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności do alimentacji, posiadanie przez nią znacznego stopnia niepełnosprawności, czy też przebywanie za granicą, ale takie które zupełnie uniemożliwia sprawowanie opieki nad osobą, która tego wymaga (vide: wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/16). Podobnie sytuacja pozbawienia danej osoby władzy rodzicielskiej nad dziećmi mogłaby stanowić okoliczność wykluczenia tych dzieci z wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego wobec rodziców. Nie jest natomiast taką okolicznością fakt zamieszkiwania dzieci poza miejscem zamieszkania rodzica. Nie wyklucza też z kręgu osób zobowiązanych alimentacyjnie fakt obciążenia obowiązkiem alimentacyjnym wobec swojego dziecka. Ponadto okolicznością uniemożliwiającą opiekę w sensie obiektywnym nie jest też praca zawodowa poszczególnych członków rodziny. Wręcz przeciwnie świadczenie pielęgnacyjne przysługuje właśnie z powodu rezygnacji z wykonywania pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem swojej rodziny. W niniejszej sprawie nie zaszły zatem okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącego względem jego dziadka przed obowiązkiem alimentacyjnym jego dzieci. To dzieci są w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad rodzicami i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne zobowiązane osoby. Skoro zatem skarżący nie był osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do spełnienia obowiązku alimentacyjnego na rzecz swojego dziadka, to nie mógł on skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad dziadkiem. Tym samym zupełnie bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. w zw. z art. 132 Kodeksu Rodzinnego i Opiekuńczego Raz jeszcze podkreślić należy, że nie istnieje bezwzględny zakaz przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego wobec osób zobowiązanych w dalszej kolejności, jednak zobowiązanie to musi wynikać z obiektywnych okoliczności, na co wskazywały sądy administracyjne w swoich orzeczeniach. W rozpoznawanej sprawie rzeczą pewną jest, że dziadek skarżącego ma sześcioro dzieci i z obowiązku alimentacyjnego wobec ojca, który ich wychował nie zwalnia to, że mieszkają w pewnej odległości od niego, ani to, że wykonują pracę zarobkową. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania (wskazanych w skardze), mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. W tej sytuacji, mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.