II SAB/Wa 589/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Gminnego Przedsiębiorstwa Komunalnego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Gminne Przedsiębiorstwo Komunalne "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do rozpatrzenia tiret pierwszy i drugi wniosku J. P. z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Gminnego Przedsiębiorstwa Komunalnego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Gminnego Przedsiębiorstwa Komunalnego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz J. P. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wnioskiem z [...] maja 2021 r. J. P. (dalej: "skarżący") wystąpił (przy wykorzystaniu poczty elektronicznej) do Gminnego Przedsiębiorstwa Komunalnego "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: "spółka") o udostępnienie informacji publicznej w postaci: - ewidencji usterek kanalizacji sanitarnej w ul. [...] (odcinek między ulicami [...] i [...]) od [...] stycznia 2015 r., - ewidencji usterek przepompowni ścieków zlokalizowanej na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...] od [...] stycznia 2015 r., - decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] sierpnia 2008 r. znak [...] zezwalającej spółce na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Skarżący wniósł o przesłanie żądanej informacji na podany adres poczty internetowej. W odpowiedzi na wniosek skarżącego, spółka w dniu [...] czerwca 2021 r. wezwała go (drogą poczty elektronicznej) do wskazania w terminie 14 dni interesu publicznego dotyczącego żądanych informacji, ponieważ mają one charakter informacji przetworzonych. Jednocześnie spółka wyznaczyła termin załatwienia sprawy do [...] lipca 2021 r., zaznaczając, że powodem opóźnienia jest wyszukanie danych w zasobach archiwalnych spółki oraz ich przetworzenie. W tym samym dniu, tj. [...] czerwca 2021 r., spółka udostępniła skarżącemu ujętą w tiret trzecim wniosku decyzję z [...] sierpnia 2008 r. Również w tym samym dniu ([...] czerwca 2021 r.) skarżący udzielił odpowiedzi na wezwanie spółki, w której stwierdził, iż wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej i odmówił wskazania interesu publicznego. W dniu [...] czerwca 2021 r. pracownik spółki sporządził oświadczenie, zgodnie z którym podczas rozmowy telefonicznej przeprowadzonej w maju 2021 r. skarżący poinformował go, że informacje na temat awarii są potrzebne ubezpieczycielowi, tj. na użytek prywatny. Następnie pismem z [...] lipca 2021 r. spółka wskazała skarżącemu, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Podkreśliła, że przedmiotem informacji publicznej jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa. Celem ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Na poparcie tego stanowiska spółka przywołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych, a także źródła doktryny. W ocenie spółki, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie budziło wątpliwości, że zakres przedmiotowy wniosku nie ma charakteru publicznego, gdyż pozyskane informacje nie będą służyły powszechnemu interesowi, a jedynie będą zaspokajały prywatne potrzeby skarżącego, co w konsekwencji nie przysłuży się usprawnieniu realizacji zadania publicznego. Zatem wniosek skarżącego nie może być realizowany na zasadach i w trybie przewidzianym w u.d.i.p., gdyż niewątpliwie nie odpowiadałoby to tak celowi, jak i funkcjom u.d.i.p. Pismem z [...] sierpnia 2021 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - za pośrednictwem spółki - skargę na bezczynność spółki w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] maja 2021 r., zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne uznanie, iż przedmiotem złożonego przez skarżącego wniosku było udostępnienie informacji publicznej przetworzonej; 3) art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, poprzez niezastosowanie skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie spółki do załatwienia jego wniosku oraz zasądzenie od spółki na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócił uwagę, że spółka w piśmie z [...] czerwca 2021 r. zakwalifikowała wnioskowaną informację jako przetworzoną i wezwała go do wskazania istotności dla interesu publicznego, nie podając na czym polega to przetworzenie, a w piśmie z [...] lipca 2021 r. bezpodstawnie (nie mając ku temu żadnych danych) stwierdziła, iż uzyskana informacja nie będzie służyła celowi publicznemu. Spółka błędnie uznała, że przedmiotowy wniosek "nie stanowi wniosku o dostęp do informacji publicznej", a "żądane informacje nie posiadają waloru informacji publicznej", ponieważ jako gminne przedsiębiorstwo komunalne zobowiązana jest do prowadzenia ewidencji awarii (zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków). Z kolei w piśmie z [...] lipca 2021 r. spółka - w sprzeczności z poprzednim jej pismem - odmówiła żądanym informacjom przymiotu informacji publicznej. Pomimo faktycznej odmowy udostępnienia informacji publicznej, nie została w tym przedmiocie wydana decyzja administracyjna w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Tymczasem według u.d.i.p. organ może załatwić wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dwojaki sposób: poprzez udostępnienie informacji publicznej będącej przedmiotem żądania albo poprzez wydanie odmownej decyzji administracyjnej. Niepodjęcie żadnego z tych działań świadczy o bezczynności. Nie ma przy tym znaczenia pismo z [...] lipca 2021 r., które skierowano do skarżącego, skoro nie przybrało ono wymaganej przez prawo formy decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę spółka wniosła o odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi, jak również zasądzenie od skarżącego na jej rzecz kosztów postępowania. Zdaniem spółki, informacja żądana przez skarżącego nie mieści się w zakresie przedmiotowym oraz podmiotowym u.d.i.p., dlatego nie można mówić o bezczynności spółki. W konsekwencji skarga złożona w niniejszej sprawie powinna zostać odrzucona jako niedopuszczalna, względnie oddalona jako bezzasadna. Spółka podtrzymała stanowisko zaprezentowane w piśmie z [...] lipca 2021 r., akcentując, że w rozmowie telefonicznej z pracownikiem spółki skarżący poinformował, iż potrzebuje uzyskać objęte wnioskiem informacje ze względu na konieczność przedstawienia ich ubezpieczycielowi. Dodała, że skarżący nie wniósł w przedmiotowej sprawie ponaglenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim nie ma podstaw do odrzucenia skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych stan bezczynności oznacza sytuację, gdy dany podmiot, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest wówczas doprowadzenie do wydania przez niego aktu lub podjęcia czynności, jednakże, co jasne, bez przesądzania o treści czy skutkach tych działań. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie. W sprawach ze skarg na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, sąd w pierwszej kolejności ocenia, czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Bezczynność w takich sprawach ma miejsce wtedy, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany nie podejmuje w ustawowym 14-dniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomi wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia oraz o nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformuje o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada bądź, że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Niezasadnie spółka zarzuca skarżącemu brak poprzedzenia skargi ponagleniem, bowiem z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 24 maja 2006 r., sygn. akt l OSK 601/05 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast słusznie spółka wskazała w odpowiedzi na skargę, że do bezczynności nie dochodzi w sytuacji, gdy żądane informacje nie są informacjami publicznymi, a adresat wniosku poinformuje pisemnie wnioskodawcę, iż nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, ponieważ nie ma ona waloru informacji publicznej. Wówczas wspomniane zawiadomienie, mające postać czynności materialno-technicznej, zwalnia z zarzutu pozostawania w bezczynności. Jednakże w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie występuje. Trafnie bowiem skarżący podnosi, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, zaś spółka jest zobowiązana do jej udzielenia, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż nie udzielając żądanej informacji, pozostaje w bezczynności. Dla tej oceny bez znaczenia pozostaje okoliczność, że według spółki wnioskowana informacja nie ma charakteru publicznego. Skargę na bezczynność w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można bowiem złożyć nie tylko wobec milczenia podmiotu, do którego wniosek jest adresowany, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą i adresatem wniosku co do charakteru żądanej informacji oraz co do zasad i trybu jej udostępnienia. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności" oznacza, że podany w nim katalog podmiotów ma charakter otwarty, przykładowy. Zobowiązany do udostępniania informacji publicznej jest zatem każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym (vide wyrok NSA z 3 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1603/14). W orzecznictwie NSA przyjmuje się przy tym, że pojęcie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od pojęcia "zadania władzy publicznej", o którym mowa w art. 61 Konstytucji RP. Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym; zadania władzy publicznej mogą być bowiem realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej", zamieszczonego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (vide wyroki NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 i z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 900/15). Jak wynika z Krajowego Rejestru Sądowego, Gminne Przedsiębiorstwo Komunalne "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w R. jest spółką komunalną w której Gmina R. jest jedynym wspólnikiem posiadającym 100% udziałów, zatem spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Podstawowym przedmiotem działalności spółki jest pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody oraz odprowadzanie i oczyszczanie ścieków. Zgodnie natomiast z treścią art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.; dalej: "u.s.g.") do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w sprawach wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Określone w art. 7 ust. 1 u.s.g. zadania własne gminy, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, są zaś zadaniami użyteczności publicznej. Z powyższego wynika zatem, że przedmiotem działalności spółki są zadania z zakresu użyteczności publicznej, a więc zadania publiczne, a tym samym jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na mocy art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Skoro spółka komunalna jest w zasadzie powołana do wykonywania zadań gminy, to transparentność jej działania leży w interesie publicznym. Rację ma również skarżący, że żądane informacje mają charakter publiczny. Za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz odnoszące się do nich. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu zadań. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji (vide wyrok NSA z 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2715/15). Przykładowy, otwarty katalog typowych informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p., który w ust. 1 pkt 3 wskazuje, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, b) trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, c) sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, d) sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, e) stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, f) prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, g) naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. Informacje, o których mowa w tiret pierwszym i drugim wniosku skarżącego, tj. informacje o ewidencjach usterek od [...] stycznia 2015 r. dotyczących kanalizacji sanitarnej przy ul. [...] oraz przepompowni ścieków zlokalizowanej na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...] mają charakter informacji publicznej w świetle art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. Działanie spółki po wpłynięciu wniosku skarżącego z [...] maja 2021 r. nie było konsekwentne, co dostrzegł skarżący. Początkowo żądana informacja (ujęta w tiret pierwszym i drugim ww. wniosku) została przez spółkę zakwalifikowana jako przetworzona, wobec czego wezwano skarżącego (pismem z [...] czerwca 2021 r.) do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego (vide art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Z kolei w piśmie z [...] lipca 2021 r. spółka zakwestionowała walor publiczny żądanych informacji, powołując się na oświadczenie jej pracownika sporządzone [...] czerwca 2021 r., w myśl którego skarżący miał telefonować do spółki w maju 2021 r., wskazując wówczas, że wnioskowane informacje są potrzebne ubezpieczycielowi. Natomiast skarżący uważa, iż taka ocena jego żądań jest bezpodstawna. Zdaniem Sądu, treść wzmiankowanego oświadczenia (notatki) pracownika spółki nie może jednoznacznie świadczyć o indywidualnym interesie skarżącego w pozyskaniu informacji dotyczących awarii. Wnioskowane informacje dotyczą ściśle spraw z zakresu zadań publicznych wykonywanych przez spółkę. Brak jest podstaw do zarzucania skarżącemu nadużycia prawa do informacji publicznej. Tym samym Sąd nie podziela stanowiska spółki wyrażonego w piśmie z [...] lipca 2021 r. i w odpowiedzi na skargę, że żądania wniosku nie mają waloru informacji publicznej. Rację ma zatem skarżący, iż spółka pozostaje w bezczynności, bowiem nie udzieliła żądanych informacji z tiret pierwszego i drugiego wniosku ani nie wydała decyzji odmownej w tym zakresie. Tę ostatnią okoliczność spółka potwierdziła Sądowi w piśmie z [...] października 2021 r. Wobec tego, że wniosek nie został rozpatrzony w formie przewidzianej przez u.d.i.p. w ustawowym terminie, jak też nie został rozpatrzony przez spółkę do dnia orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") zobowiązał spółkę do rozpatrzenia wniosku z [...] maja 2021 r. - tiret pierwszy i drugi - w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W tym miejscu zaakcentować należy, że jeżeli spółka rozpoznając wniosek skarżącego w ww. zakresie, uzna (tak jak w piśmie z [...] czerwca 2021 r.), że żądane informacje mają charakter informacji publicznej przetworzonej, to ewentualna decyzja odmowna z powodu niewykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego musi wyczerpująco wyjaśnić konkretne powody, dla których przyjęto taką kwalifikację. Jednocześnie okoliczności przedmiotowej sprawy nie pozwalają przypisać spółce złej woli w rozpatrzeniu wniosku skarżącego. Brak wymaganych działań ze strony spółki był podyktowany błędną interpretacją przepisów u.d.i.p., w tym przekonaniem, iż skarżący domaga się uzyskania informacji na temat awarii na użytek prywatny. Powyższe nie stanowi podstawy stwierdzenia, że bezczynność spółki miała charakter rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, Sąd rozstrzygnął w punkcie trzecim sentencji wyroku na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.