II SA/Go 417/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE 1. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela - Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych kosztami postępowania egzekucyjnego w kwocie 72.364,00 zł, powstałymi w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym z majątku "S." spółka z o.o. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego z uwagi na zmianę właściwości, przejął postępowanie egzekucyjne prowadzone uprzednio przez Naczelnika Urzędu Skarbowego wobec spółki z o.o. "S." prowadzone na podstawie wskazanego wyżej tytułu wykonawczego w celu wyegzekwowania należności z tytułu niezapłaconej kary w łącznej kwocie należności głównej 7.094.893,50 zł wraz z należnymi odsetkami. W toku egzekucji organ egzekucyjny skierował do banku [...] zawiadomienie z dnia [...] lutego 2018 r. o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego. Dłużnik zajętej wierzytelności poinformował organ egzekucyjny, że nie prowadzi rachunku bankowego dla zobowiązanego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. organ egzekucyjny, powołując się na przepisy art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.; dalej u.p.e.a.) umorzył przedmiotowe postępowanie egzekucyjne wobec stwierdzenia, że w tym postępowaniu nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne. W związku z zakończeniem postępowania organ egzekucyjny skierował do wierzyciela Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych zawiadomienie o obciążających go kosztach egzekucyjnych w kwocie 73.017,15 zł, niezaspokojonych w toku postępowania egzekucyjnego. Następnie na wniosek wierzyciela postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., Naczelnik Urzędu Skarbowego orzekł o obciążeniu Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych kosztami egzekucyjnymi w kwocie 73.017,20 zł powstałymi w toku przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. 2. W wyniku wniesionego zażalenia na to rozstrzygnięcie zostało ono uchylone postanowieniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] marca 2019 r., z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. orzekł o obciążeniu Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych kosztami egzekucyjnymi w kwocie 73.017,20 zł. Na skutek kolejnego zażalenia złożonego przez Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych Dyrektor Izby Administracji Skarbowej postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., wskazując na nieprawidłowe ustalenie wysokości opłaty manipulacyjnej, po raz drugi uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. 3. Rozpatrując po raz trzeci sprawę Naczelnik Urzędu Skarbowego, postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] orzekł o obciążeniu Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych kosztami egzekucyjnymi w kwocie 72.364,00 zł. Trzecie zażalenie wierzyciela - Prezesa Agencji Rezerw Materiałowych nie zostało już uwzględnione. Uzasadniając postanowienie z dnia [...] czerwca 2020 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej przedstawił przebieg sprawy i przytoczył (in extenso) treść przepisów art. 64 § 1 do § 10 oraz art. 64c § 1, § 2, § 3, § 4, § 7 u.p.e.a. wskazując, że wydanie zaskarżonego postanowienia w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi było następstwem umorzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego ostatecznym postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] marca 2019 r., w oparciu o przepis art. 59 § 2 u.p.e.a. Odnosząc się do argumentacji wierzyciela odwołującego się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14) wskazał, że ze sposobu sformułowania sentencji tego orzeczenia wynika, że jest to wyrok stwierdzający niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego. Stąd też wyrok taki nie powoduje utraty mocy obowiązującej regulacji, a jego skutkiem jest jedynie potwierdzenie obowiązku ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych według wskazań zawartych w tym wyroku. Skutkiem orzeczenia Trybunału nie jest zatem, w ocenie organu, wyeliminowanie z porządku prawnego podstawy prawnej do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności, gdyż podstawa do takiego postępowania organu egzekucyjnego pozostała. Nadto organ podniósł, że Trybunał Konstytucyjny nie wskazał, na jakich zasadach organy powinny dokonywać kalkulacji opłat, a bez tych wskazań nie sposób przyjąć prawidłowego i jednolitego sposobu ich naliczania. Organ egzekucyjny nie może zatem dowolnie wyliczać opłat, wbrew nadal obowiązującemu porządkowi prawnemu. Przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby doprowadzić do różnego traktowania podmiotów przez różne organy egzekucyjne. Organy administracji publicznej zobowiązane są bowiem do działania na podstawie i w granicach przepisów prawa obowiązującego, a nie będącego w trakcje procesu legislacyjnego. Dalej organ podkreślił, że istotne znaczenie w rozważanej sprawie ma fakt, że koszty egzekucyjne obejmują wyłącznie opłatę manipulacyjną, powstałą w związku z doręczeniem w dniu 13 marca 2018 r. odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanej spółce "S.". Wysokość opłaty manipulacyjnej ustalona została przez organ egzekucyjny jako 1% egzekwowanych należności, czyli zgodnie z wartością wskazaną w przepisie art. 64 § 6 u.p.e.a. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że opłata manipulacyjna jest odrębną opłatą, naliczaną obok innych opłat za dokonanie poszczególnych czynności egzekucyjnych i jest ona należna organowi egzekucyjnemu nawet wówczas, gdyby po doręczeniu zobowiązanemu tytułu wykonawczego okazało się, że egzekucja jest bezskuteczna z uwagi na brak majątku zobowiązanego. Jest ona niezależna od zastosowanych środków egzekucyjnych i wyegzekwowania jakichkolwiek kwot na poczet dochodzonej wierzytelności. Podkreślił, że opłata ta została naliczona z zachowaniem kryteriów wskazanych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. 4. W skardze wniesionej do tutejszego sądu, z zachowaniem terminu, na całość postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2020 r. wierzyciel - Prezes Agencji Rezerw Materiałowych zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 190 § 1 Konstytucji RP w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14) przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, podczas gdy organ orzekający w sprawie był do tego obowiązany w świetle obowiązujących zasad prawa; 2) art. 64 § 6 u.p.e.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r. (SK 31/14) przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że dopuszczalne jest ustalenie opłaty manipulacyjnej w kwocie równej 1% egzekwowanych należności pieniężnych objętych tytułem wykonawczym, w oderwaniu od rzeczywistego stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności, nakładu pracy, itp., to jest bez uwzględnienia wytycznych wskazanych w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygniecie, to jest: - art. 107 § 3 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej k.p.a.), przez brak uzasadnienia faktycznego, w szczególności wykazania i wyliczenia kosztów poszczególnych czynności podejmowanych przez organ w ramach prowadzonego postępowania poprzez wskazanie na poziom ich skomplikowania, stopień efektywności i nakład pracy, wobec czego brak jest możliwości zweryfikowania stanowiska organu w zakresie tego, co faktycznie obejmuje przyjęta w zaskarżonym postanowieniu kwota kosztów egzekucyjnych obciążająca wierzyciela w związku z czynnością organu egzekucyjnego polegającą na doręczeniu zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego; - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, pomimo naruszenia przepisów mających wpływ na wynik sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania. 5. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 6. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. 7. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie obciążające wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego w łącznej kwocie 72.364,00 zł. Ostatecznie naliczone koszty egzekucyjne obejmują wyłącznie opłatę manipulacyjną, powstałą w związku z doręczeniem w dniu 13 marca 2018 r. odpisu tytułu wykonawczego zobowiązanej spółce "S.". Wysokość tej opłaty została przez organ egzekucyjny obliczona jako 1% egzekwowanych należności, czyli formalnie zgodnie z wartością wskazaną w przepisie art. 64 § 6 u.p.e.a. 8. Kwestia obowiązywania podstawy prawnej do naliczania kosztów egzekucyjnych w sprawie pozostaje w związku z powoływanym przez strony sporu orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie SK 31/14. Wskazać należy, że błędnie organ przyjmuje brak związania skutkiem tego orzeczenia, gdyż nie jest to wyrok odraczający derogację przepisu ustawy, tylko wyrok zakresowy, co wyraźnie wynika z jego sentencji, w której to, w odniesieniu do opłaty manipulacyjnej stwierdza się, że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji. Trybunał uznał, że regulacje zawarte w zaskarżonych normach prawnych są nieadekwatne do podstawowego celu postępowania egzekucyjnego. W konkluzji swoich rozważań Trybunał Konstytucyjny wskazał, że dla właściwej jego realizacji w rozpatrzonej sprawie konieczna będzie interwencja ustawodawcy, który powinien, w granicach norm konstytucyjnych i z uwzględnieniem wniosków wynikających z wyroku Trybunału, określić nie tylko maksymalną wysokość opłat będących przedmiotem skargi konstytucyjnej, ale także maksymalną wysokość innych opłat egzekucyjnych. Dlatego okoliczność, że prawodawca, mimo wskazań zawartych w uzasadnieniu tego wyroku nie dokonał zmiany przepisów nie zwalnia organu z konieczności uwzględnienia przy ustalaniu wysokości kosztów egzekucyjnych argumentów, które w ocenie Trybunału zadecydowały o niekonstytucyjności wymienionego przepisu. W państwie realnie praworządnym brak reakcji ustawodawcy na delikt legislacyjny nie może być argumentem za stosowaniem niekonstytucyjnego prawa. Skoro ustawodawca nie reaguje to zadaniem organów jest określenie, czy ustalone koszty egzekucyjne na podstawie stawek procentowych wskazanych w szczególności w przepisach art. 64 § 6 u.p.e.a. przystają do wzorców konstytucyjnych wynikających z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, a jeśli nie, to w jakim zakresie należy dokonać ich miarkowania z uwzględnieniem zasady bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji RP (art. 8 ust. 2). Do czasu postulowanej nowelizacji ustawy, możliwe i konieczne jest orzekanie o wysokości kosztów egzekucyjnych z zastosowaniem standardów i wskazówek określonych we wskazanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Dlatego też niezbędne jest powiązanie opłat z realiami konkretnego postępowania egzekucyjnego (zob. wyrok NSA z 14 maja 2019 r., I GSK 232/19 i cyt. tam orzecznictwo; CBOSA). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę nie jest zatem uzasadniony pogląd, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, nie wywarł żadnego wpływu na sposób obliczania wysokości kosztów egzekucyjnych (zob. wyrok NSA z 9 czerwca 2020 r., II FSK 602/10, CBOSA). 9. Należy podkreślić, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny, że brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. Wskazać zatem trzeba, że stosunek wysokości kosztów egzekucyjnych i czynności za dokonanie których zostały one pobrane, powinien pozostawać w rozsądnej (racjonalnej) zależności, czyli tak jak przedstawił to Trybunał Konstytucyjny. W tym też właśnie objawiać się będzie miarkowanie z uwzględnieniem standardów określonych w tymże wyroku. Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie organy nie przeprowadziły tak rozumianego "miarkowania". Z treści skarżonego postanowienia oraz postanowienia organu egzekucyjnego I instancji wynika, że organy obliczyły koszty w sposób ryczałtowy i nie odniosły się do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Organy nie odniosły się również do zagadnienia, że wysokość i zasady pobrania tej opłaty powinny być ukształtowane w taki sposób, aby zapewnić przynajmniej częściowe finansowanie aparatu egzekucyjnego, ale przy zachowaniu racjonalnej zależności między wysokością opłaty w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłata ta została naliczona (z uwzględnieniem m.in. nakładu pracy, stopnia ich skomplikowania, czasochłonności czy efektywności postępowania), tak, aby opłaty nie sprowadzały się do swoistej kary i nie stanowiły sankcji finansowej. Przede wszystkim brak jest jakiejkolwiek argumentacji, w tym wywodów wspartych stosownymi dokumentami, która wskazywałaby w sposób klarowny i jednoznaczny na faktyczny nakład pracy i rzeczywiście poniesione koszty finansowe w aspekcie podnoszonej już czasochłonności i stopnia skomplikowania podjętych czynności egzekucyjnych. Organ powinien zbadać adekwatność ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności, a więc odnieść się do zachowania racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty te nie przekroczyły maksymalnego rozsądnego pułapu (zob. wyroki NSA z 29 czerwca 2020 r., I GSK 536/20 oraz 30 lipca 2020 r., I GSK 836/20; CBOSA). 10. Wskazać należy, że orzecznictwo na które powołuje się organ traktujące odmiennie kwestię opłat manipulacyjnych należy rozpatrywać w odniesieniu do stanów faktycznych spraw. Także w tutejszym sądzie były rozstrzygane sprawy, w których sąd uwzgledniające skargi na wysokość opłat za bezskuteczne zajęcie rachunków bankowych uznawał za zgodne z prawem naliczone przez organ zgodnie z art. 64 § 6 u.p.e.a. opłaty manipulacyjne. Były to jednak kwoty od kilkunastu do kilkuset złotych naliczane odrębnie za poszczególne czynności egzekucyjne. W takich okolicznościach, mając na uwadze konkretne kwoty i dokonane czynności sądy nie dopatrywały się w danych sprawach naruszenia zasady proporcjonalności (por. choćby wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 31 sierpnia 2020 r., II SA/Go 379/20; CBOSA). Naliczona wierzycielowi opłata manipulacyjna w wysokości 72.364,00 zł nie pozostaje w jakiejkolwiek racjonalnej proporcji do podjętych w toku postępowania egzekucyjnego czynności mających na celu wyegzekwowanie należności wynikających z tytułu wykonawczego, bowiem jedyną czynnością egzekucyjną w sprawie było doręczanie zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Taka kwota w porównaniu do tej czynności (nakładu pracy, czasu, wydatków, itd.) jest rażąco niewspółmierna (nieproporcjonalna) i nie znajduje żadnego uzasadnienia, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.) oraz przepisów prawa materialnego (art. 190 Konstytucji RP, art. 64 § 6 u.p.e.a.). Z przytoczonych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie (pkt I wyroku). Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien zatem uwzględnić, że wysokość kosztów egzekucyjnych nie może pozostawać w oderwaniu od poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy tego organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych. Koszty egzekucyjne mają zapewnić funkcjonowanie aparatu egzekucyjnego. Funkcja fiskalna powinna polegać na uzyskaniu (przynajmniej częściowego) zwrotu kosztów funkcjonowania tego aparatu. Jednakże organ powinien mieć na uwadze, że z punktu widzenia fundamentalnej zasady demokratycznego państwa prawnego istotne jest zachowanie racjonalnej zależności pomiędzy wysokością tych kosztów, a czynnościami organów, za podjęcie których zostały naliczone, tak aby nie można było postawić organowi skutecznego zarzutu pozyskania nieuzasadnionego dochodu. 11. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w wysokości 597 zł, na które składają się wpis od skargi w wysokości 100 zł, opłata od pełnomocnictwa – 17 zł oraz wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 264). Sąd uznał, że w wypadku, gdy sprawa objęta jest wpisem stałym, to wysokość wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika również jest stała, niezależna od wartości przedmiotu zaskarżenia (zob. wyrok NSA z 24 lipca 2020 r., I GSK 723/20, CBOSA).