II OSK 2195/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 15 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. F. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2682/20 w sprawie ze skargi A. F. M. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz A.F.M. kwotę 677 (sześćset siedemdziedziąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 marca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. F. M. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że istota sporu sprowadzała się do oceny w jakiej dacie doręczono skarżącej decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2019 r. oraz, czy odwołanie od tej decyzji wniesiono z zachowaniem ustawowego terminu. Podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a. zgodnie z którym, organ stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odwołania stronie (art. 129 § 2 k.p.a.), a zasady doręczenia pism przez organy administracji, w tym również decyzji, regulują przepisy rozdziału 8 "Doręczanie" Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Dla potrzeb rozpoznania niniejszej sprawy Sąd przypomniał, że organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 k.p.a.). Zasadą jest, że pisma doręcza się osobom fizycznym bezpośrednio (art. 42 k.p.a.), a w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 k.p.a.). Natomiast, zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1) k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany powyżej, operator pocztowy, w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej, o czym zawiadamia adresata. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma, wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni (licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia), umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w powyższym terminie, operator pocztowy pozostawia powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Za datę doręczenia pisma przyjmuje się datę, w której upłynął termin jego przechowywania w placówce pocztowej, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Upływ terminu określonego w art. 44 § 1 pkt. 1 k.p.a. skutkuje powstaniem fikcji prawnej doręczenia oraz wyznacza początek biegu terminu do podjęcia czynności prawnej. Istotne jest przy tym to, aby na zwracanej korespondencji znalazły się informacje umożliwiające ustalenie, że spełnione zostały przesłanki z art. 44 k.p.a. Przewidziana w powołanym przepisie forma doręczenia pism ma charakter uzupełniający i określana jest jako doręczenie zastępcze, które odnosi taki sam skutek jak doręczenie właściwe (do rąk adresata). Przenosząc powyższe na kanwę rozpoznawanej sprawy Sąd – w oparciu o akta administracyjne sprawy - ustalił, że korespondencja zawierająca decyzję z [...] sierpnia 2019 r., nadana 27 sierpnia 2019 r. w urzędzie pocztowym, została zwrócona do nadawcy 13 września 2019 r. jako niepodjęta w terminie. Z adnotacji dokonanych przez doręczyciela na ww. przesyłce wynikało, że z uwagi na nieobecność skarżącej 29 sierpnia 2019 r. pod adresem wskazanym jako miejsce zamieszkania, przesyłkę pozostawiono w placówce pocztowej, a zawiadomienie o tym pozostawiono w jej skrzynce pocztowej. Przesyłka była powtórnie awizowana 6 września 2019 r. Zasadnie zatem Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał, że decyzja wojewody została doręczona skarżącej 12 września 2019 r., mimo, że w tej dacie skarżąca nie otrzymała tej decyzji i nie zapoznała się z jej treścią. Skarżąca nie zakwestionowała tego sposobu doręczenia, a przedstawione pismo z Poczty Polskiej, z uwagi na datę sporządzenia (3 czerwca 2019 r.) z pewnością nie odnosiło się prawidłowości doręczenia decyzji z [...] sierpnia 2019 r. Nie wniosła również o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 k.p.a.). Ponadto, zamierzonego skutku nie mogły odnieść wywody skargi o skierowaniu decyzji bezpośrednio do skarżącej zamiast do ustanowionego pełnomocnika. Z akt bezspornie wynikało, że przesyłka zawierająca decyzję organu pierwszej instancji została nadana w urzędzie pocztowym 27 sierpnia 2019 r., zaś informacja o ustanowieniu pełnomocnika dotarła do organu następnego dnia – 28 sierpnia 2019 r. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska skarżącej, że doręczenie ww. decyzji nastąpiło 22 października 2019 r., na skutek ponownego przesłania decyzji przez organ pierwszej instancji wraz z pouczeniem o dopuszczalności, sposobie i terminie wniesienia odwołania. W ocenie Sądu powyższe działanie Wojewody nie mogło skutkować otwarciem dla skarżącej, na nowo, terminu do wniesienia odwołania decyzji z [...] sierpnia 2019 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. F. M., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. polegający na błędnym nieuwzględnieniu przez Sąd skargi i w konsekwencji nie uchyleniu zaskarżonego postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, mimo iż w toku postępowania organ błędnie uznał, że uchybiono terminowi do wniesienia odwołania, w sytuacji gdy strona przed doręczeniem jej decyzji ustanowiła pełnomocnika, o czym organ był powiadomiony. Natomiast odwołanie zostało złożone 24 października 2019 r., czyli dwa dni po doręczeniu decyzji pełnomocnikowi dnia 22 października 2019 r.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. polegający na błędnym nieuwzględnieniu przez Sąd skargi i w konsekwencji nie uchyleniu zaskarżonego postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, mimo iż organ ten nie dopełnił obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, gdyż strona przed doręczeniem, jej decyzji ustanowiła pełnomocnika i miała prawo oczekiwać, że cała korespondencja w tej sprawie będzie kierowana do kancelarii pełnomocnika i to on będzie aktywnie działał w tej sprawie. Mając na względzie powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że nie można uznać za wystarczające doręczenie decyzji dokonane stronie, w sytuacji gdy przed tym doręczeniem strona ustanowiła pełnomocnika, powołując się na stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2433/19, LEX nr 2762443, stwierdzając, że "okoliczność, że pełnomocnik ustanowiony przez stronę w postępowaniu administracyjnym zgłasza swój udział w postępowaniu przed doręczeniem decyzji stronie zobowiązuje organ do doręczenia tej decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi. Oznacza to, że doręczenie w takiej sytuacji decyzji tylko stronie nie wywołuje skutków prawnych. Bieg terminu do złożenia środka odwoławczego warunkuje dopiero prawidłowe doręczenie decyzji (postanowienia) ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony". Doszukiwanie się przez Szefa Urzędu początku biegu terminu do złożenia odwołania w fikcji doręczenia, o której mowa w art. 44 § 4 k.p.a., w sytuacji gdy strona przed doręczeniem jej decyzji ustanowiła w swojej sprawie pełnomocnika jest rażąco sprzeczne z wynikającym z art. 8 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zdaniem skarżącej z zasad logicznego rozumowania i wskazań doświadczenia życiowego wynika, że strona po to ustanawia pełnomocnika, aby to on aktywnie reprezentował i bronił jej interesów w toku postępowania, a zatem zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. to do niego powinna być kierowana wszelka korespondencja w sprawie, a zwłaszcza tak istotna jak decyzja, i w związku z tym termin na złożenie odwołania w tej sprawie powinien być liczony od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi, a nie stronie. W tej sprawie ustanowiła ona pełnomocnika 28 sierpnia 2019 r., a zatem jeszcze przed doręczeniem jej decyzji. Pełnomocnikowi zaś decyzja została doręczona dnia 22 października 2019 r. W związku z powyższym dopiero od 22 października zaczął biec termin do wniesienia odwołania, dlatego też wniesienie odwołania dnia 24 października 2019 r. było prawidłowe, skuteczne i nastąpiło z zachowaniem terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W realiach rozpoznawanej sprawy stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w zaskarżonym wyroku nie sposób podzielić, uznając za usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w strona ustanowiła pełnomocnika - adwokata, który w dniu 28 sierpnia 2019 r. złożył pismo (osobiście w MUW w [...]), w którym wskazał m.in. aby doręczać wszelką korespondencję na adres kancelarii oraz wniósł o udzielenie informacji o przewidywanym terminie wydania decyzji i wyznaczenie terminu na zapoznanie się z aktami sprawy. Do pisma dołączone zostało pełnomocnictwo. Decyzja w sprawie została wydana przez Wojewodę [...] w dniu [...] sierpnia 2019 r. Natomiast z adnotacji na ostatniej, 5 stronie wynika, że decyzja została wysłana do strony w dniu 26 sierpnia 2019 r., a więc 1 dzień przed dniem, w którym pełnomocnik złożył pełnomocnictwo. Wskazać należy, że stosownie do art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Art. 40 § 2 k.p.a. obligował Wojewodę [...] do wysłania decyzji do ustanowionego w prawidłowy sposób pełnomocnika. Okoliczność, że pełnomocnik ustanowiony przez stronę postępowania zgłasza swój udział po wydaniu decyzji administracyjnej, a przed jej doręczeniem stronie, nie zwalnia organu administracji z obowiązku doręczenia tej decyzji pełnomocnikowi, tym bardziej, że z pisma pełnomocnika wynikało wprost, że nie wie, że decyzja została wydana. W takiej sytuacji bowiem doręczenie decyzji tylko stronie, jeśli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika będzie bezskuteczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1844/11). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy za datę skutecznie doręczonej decyzji należy uznać doręczenie decyzji pełnomocnikowi skarżącej w dniu 22 października 2019 r. Odwołanie zostało wniesione przez pełnomocnika skarżącej w dniu 24 października 2019 r., a więc w ustawowym terminie. W zaistniałej sytuacji, organ II instancji (Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców) zobowiązany będzie rozpoznać odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. wniesione przez pełnomocnika skarżącej uznając, że decyzja została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 22 października 2019 r. W konsekwencji obowiązkiem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców będzie merytoryczne rozpatrzenie wniesionego odwołania. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, którą należało uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z uwagi na to, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 40 § 2 kpa.