I OW 105/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta J. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta J. a Prezydentem Miasta P. przez wskazanie organu właściwego w sprawie przyznania tymczasowego schronienia w schronisku dla bezdomnych oraz przyznania pomocy finansowej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta P. jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Prezydent Miasta J. w dniu [...] kwietnia 2020 r. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie, że właściwym miejscowo do rozpoznania wniosków M. M. z [...] i [...] stycznia 2020 r. o przyznanie tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych oraz pomocy finansowej jest Prezydent Miasta P. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał, że M. M. w dniu [...] stycznia 2020 r. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. o przyznanie tymczasowego schronienia dla osób bezdomnych w schronisku Pogotowia Społecznego przy ul. [...] w P. Następnie we wniosku z [...] stycznia 2020 r. zwrócił się do tego samego Ośrodka o pomoc finansową. Oba wnioski wraz z załącznikami zostały przekazane do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynikało, że co prawda ostatnim miejscem zameldowania Pana M. M. na pobyt stały była J., jednakże jego centrum życiowe od wielu lat koncentruje się w P. i z tym miastem strona wiąże swoją przyszłość. Już w pierwszym wniosku M. M. wskazał, że zwraca się o skierowanie go do schroniska dla osób bezdomnych w P., ponieważ mieszka na terenie P. od 30 lat, był tam czasowo zameldowany oraz pracował w wielu zakładach na terenie P. i W. Do wniosku załączony został kontrakt socjalny, który strona zawarła w MOPR w P. Także z rodzinnego wywiadu środowiskowego wynikało, że wnioskodawca przebywa w placówce Stowarzyszenia Pogotowie Społeczne w P., funkcjonuje w niej prawidłowo i w niej chce pozostać. Wcześniej przebywał na terenie P. w warunkach niemieszkalnych, tzw. koczowiskach. Z ostatniego miejsca, gdzie był zameldowany na pobyt stały w J., został wymeldowany i nie ma możliwości powrotu. Ponadto nie wyraża zgody na powrót do J., ponieważ od wielu lat przebywa w P. i tu ma większe szanse na znalezienie zatrudnienia. Pracownik socjalny tutejszego Ośrodka, dla potwierdzenia tych informacji, kilkakrotnie kontaktował się telefonicznie z pracownikiem socjalnym MOPR w P., który za każdym razem oświadczał, że wnioskujący o pomoc nie chce wracać do J., ponieważ mieszka w P. od kilku lat, tam pracował i zamierza ponownie szukać zatrudnienia, a obecnie będzie brał udział w projekcie organizowanym w P. (notatki służbowe z [...],[...] i [...] lutego 2020 r.). W dniu [...] lutego 2020 r. pracownik socjalny Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej skontaktował się także z pracownikiem schroniska dla osób bezdomnych przy ul. [...] w P., który także potwierdził, że przebywający tam M. M. nie chce mieszkać w J., od wielu lat mieszka w P., tam obecnie posiada skierowanie do pracy i jest na etapie kompletowania dokumentów "w medycynie pracy". Jednocześnie ustalono, że adres, który został wskazany jako ostatnie miejsce zameldowania, tj. przy ul [...] w J., nie istnieje. Prezydent Miasta J. uznał, że ustalone okoliczności wskazują, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507; obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1876), powoływanej dalej jako "u.p.s.", przewidujący właściwość miejscową gminy miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie w przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie. W tym zakresie organ powołał się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2019 r. sygn. akt I OW 36/19 wydane w analogicznym stanie faktycznym, w którym podkreślono, że przy stosowaniu przepisów ustalających właściwość organów pomocy społecznej należy mieć na względzie również te okoliczności, które z uwagi na sytuację osobistą wnioskodawcy, mogą zaważyć na tym, czy ewentualna pomoc będzie efektywna oraz czy w jakimkolwiek stopniu będzie realizowała ustawowe cele pomocy społecznej. Skoro niekwestionowanym miejscem pobytu Pana M. M. i jego centrum życiowym jest Miasto P., a brak jest obecnie jakichkolwiek związków z miejscem ostatniego zameldowania na pobyt stały, to ze względu na przypadek szczególnie uzasadniony jego sytuacją osobistą (art. 101 ust. 3 u.p.s.), organ uznał, że organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosków o przyznanie tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych oraz o pomoc finansową jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenia, a więc Prezydent Miasta P. Prezydent Miasta P. w odpowiedzi wniósł o rozstrzygnięcie, że organem właściwym w przedmiotowych sprawach jest Prezydent Miasta J. Organ wskazał, że z rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego [...] stycznia 2020 r., po wpłynięciu do Urzędu wniosków M. M. z [...] i [...] stycznia 2020 r., wynika, że jego ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały było miasto J., ul. [...]. Urząd Miasta P. Wydział Spraw Obywatelskich i Uprawnień Komunikacyjnych, na skutek wniosku złożonego przez MOPR w P. o udostępnienie danych z rejestru mieszkańców oraz rejestru PESEL, poinformował, że ostatnim adresem zameldowania na pobyt stały M. M. była J., ul. [...]. Tym samym MOPR w P. uznał się za niewłaściwy do rozpoznania obu wniosków i przy piśmie z [...] stycznia 2020 r, działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przekazał je według właściwości do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. Gmina J. uznała się za niewłaściwą do rozpatrzenia tych wniosków i przy piśmie z [...] lutego 2020 r. przekazała je do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. MOPR w P. kwestionując swoją właściwość wskazał, że M. M. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Jest bezrobotny i przebywa w placówce Stowarzyszenia Pogotowie Społeczne w P. przy ul. [...], ostatnio był zameldowany na pobyt stały w J. ul. [...]. Organ wskazał, że dla osoby bezdomnej, zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s., właściwość miejscowa organu została uregulowana w sposób szczególny, tzn. właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Oznacza to, że w przypadku osoby bezdomnej nie ma znaczenia okoliczność przebywania M. M. na terenie P. Okoliczność ta nie zmienia bowiem zasady przyznającej właściwość gminie ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały. W niniejszej sprawie kluczowy jest fakt, że ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały M. M. była J. Jak wskazuje doktryna, dla ustalenia organu właściwego dla osoby bezdomnej na gruncie u.p.s., nie bada się zamiaru pobytu osoby bezdomnej, lecz tylko sprawdza czy osoba spełnia warunki dla uznania ją za osobę bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. (Frąckowiak w: "Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz" wyd. 1, 2019). Tym samym powinien mieć zastosowanie art. 101 ust. 2 u.p.s., co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OW 241/17, w którym wskazano, że bez znaczenia pozostaje tym fakt, że ubiegający się o pomoc społeczną nie mieszka od kilkunastu lat i nie utrzymuje żadnych związków z gminą ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, gdyż okoliczności te nie należą do przesłanek podlegających badaniu przy ustaleniu właściwości organu zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. Przepis ten zakłada pewnego rodzaju fikcję prawną dla potrzeb tego rodzaju spraw w celu zagwarantowania bezdomnemu, który z oczywistych powodów częściej niż inne osoby zmienia miejsce zamieszkania, łatwego dostępu do świadczeń pomocy społecznej. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, przepis art. 101 ust. 3 u.p.s. jest wyjątkiem od zasady określonej wart. 101 ust. 2 u.p.s. i jako wyjątek nie może podlegać wykładni rozszerzającej. W sprawie nie występuje szczególnie uzasadniona sytuacja osobista osoby ubiegającej się o świadczenie ani nie jest to sprawa niecierpiąca zwłoki, a zatem nie zostały spełnione przesłanki stosowania art. 101 ust. 3 u.p.s. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami jednostek rządowych. Przez spory, o których mowa w przywołanym przepisie, należy rozumieć sytuacje, w których przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, tj. każdy z organów uważa się za niewłaściwy. Z takim właśnie negatywnym sporem o właściwość między dwoma organami samorządu terytorialnego mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej kompetencji do rozpoznania wniosków M. M. z [...] stycznia 2020 r. o przyznanie tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych oraz z [...] stycznia 2020 r. o przyznanie pomocy finansowej. Do rozstrzygania sporów o właściwość kompetentny jest Naczelny Sąd Administracyjny, który rozstrzyga je postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 zd. trzecie P.p.s.a.). Pozostające w sporze organy nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (§ 1 pkt 1 lit. a i pkt 15 lit. e rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. z 2003 r. poz. 1925), zatem Naczelny Sąd Administracyjny był właściwy do rozstrzygnięcia sprawy. Dla rozstrzygnięcia powstałego sporu podstawowe znaczenie ma przepis art. 101 u.p.s. określający właściwość miejscową gminy do prowadzenia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z treścią powołanego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). W przypadkach zaś szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, właściwą miejscowo jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że ubiegający się o świadczenie jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Nie ulega też wątpliwości, że ostatnim miejscem zameldowania wnioskodawcy na pobyt stały była J. Z akt administracyjnych wynika także, że od 30 lat M. M. przebywa na terenie P. Powyższe wskazywałoby, że według przepisu art. 101 ust. 2 u.p.s. powinien być wyznaczony organ gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały wnioskodawcy, jako właściwy w niniejszej sprawie. Prowadziłoby to jednak do nieuzasadnionego zignorowania szczególnej sytuacji osobistej ubiegającego się o świadczenie, o której mowa w art. 101 ust. 3 u.p.s. W orzecznictwie przyjmuje się, że sytuacje, do których ma zastosowanie powyższa regulacja występują wówczas, gdy wnioskodawca z obiektywnych przyczyn nie ma możliwości ubiegać się o przyznanie świadczenia w organie, którego właściwość wynikałaby z przepisu art. 101 ust. 1 lub ust. 2 u.p.s. W cytowanym przez wnioskodawcę postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2019 r. sygn. akt I OW 36/19 wskazano, że o przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby bezdomnej można też mówić w kontekście podjęcia przez nią działań zmierzających do związania swojego pobytu z danym miejscem lub miejscowością. Stanowisko to należy podzielić. W okolicznościach niniejszej sprawy ubiegający się o świadczenie od 2009 r. przebywa w P., tam chce pozostać i szukać zatrudnienia, ponadto z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Rodzinie w P. zawarł kontrakt socjalny w dniu [...] stycznia 2020 r. w zakresie rozwiązywania trudnej sytuacji życiowej. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że wykładnia i zastosowanie przepisów u.p.s. określających właściwość miejscową organów pomocy społecznej, powinna przede wszystkim uwzględniać zasady pomocy społecznej wymienione w art. 2 ust. 1 u.p.s. (umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości), art. 3 ust. 1 u.p.s. (wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka) oraz art. 3 ust. 2 u.p.s. (zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.s., przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem). Przy stosowaniu przepisów ustalających właściwość organów pomocy społecznej należy mieć zatem na względzie również te okoliczności, które z uwagi na sytuację osobistą wnioskodawcy, mogą zaważyć na tym, czy ewentualna pomoc będzie efektywna oraz czy w jakimkolwiek stopniu będzie ona realizowała ustawowe cele pomocy społecznej (por. postanowienia NSA z 13 grudnia 2012 r. sygn. akt I OW 158/12 i 18 maja 2017 r. sygn. akt I OW 94/17). Skoro niekwestionowanym miejscem pobytu M. M. i jego centrum życiowym jest miasto P., a brak jest obecnie jakichkolwiek związków z miejscem ostatniego zameldowania na pobyt stały, to ze względu na przypadek szczególnie uzasadniony jego sytuacją osobistą (art. 101 ust. 3 u.p.s.), należy przyjąć, że organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosków o przyznanie tymczasowego schronienia w schronisku dla osób bezdomnych i pomoc finansową jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie, a więc Miasto P. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.