II OW 65/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą [...] a Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów postanawia: wskazać Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z 26 lutego 2020 r. Starosta [...] zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska w [...], poprzez wskazanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] jako organu właściwego do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, na działce o nr geodezyjnym [...] położonej w obrębie [...] gm. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że [...] listopada 2019r. do Starosty wpłynął wniosek K.R., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, na działce o nr geodezyjnym [...] położonej w obrębie [...], gm. [...]. Organ wyjaśnił, że na skutek nierzetelnej analizy wniosku pod kątem oceny formalno-prawnej nie ustalił w sposób właściwy, że działka [...] stanowi teren zamknięty, ustalony na podstawie art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.), decyzją nr [...] Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 marca 2014r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych. Jednocześnie wskazał, że wynikało to z faktu, ze złożony wniosek nie spełniał wymagań formalnych, tj. nie zawierał dokumentu potwierdzającego prawo własności nieruchomości, na której planowane jest zbieranie odpadów, zawartego w formie aktu notarialnego, o którym mowa w art. 42 ust. 4a pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.). Wyjaśnił, iż kwestią sporną jest właściwość rzeczowa organu właściwego do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na terenach zamkniętych. W ocenie Starosty, mając na względzie art. 41 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenach zamkniętych jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (bez znaczenia, kto ustanowił teren zamknięty). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zwracając Staroście przesłany przez niego na podstawie art. 65 § 1 i 2 k.p.a. wniosek, stanął na stanowisku, iż nie jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, z uwagi na zapis art. 378 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm.). Zgodnie z jego treścią Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska jest organem właściwym w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej. Następnie Starosta wskazał, że stanowisko to jest błędne wyjaśniając, iż art. 378 ust. 2 ww. ustawy został znowelizowany przez art. 3 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz.1712) z dniem 24 września 2019 r. Zdaniem Starosty analiza dokumentów funkcjonujących w toku procesu legislacyjnego ww. ustawy pozwala na stwierdzenie, iż zakres wprowadzonych przez ustawodawcę zmian, w odniesieniu do kompetencji organów w stosunku do przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych został ograniczony, jedynie do kompetencji określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz ustawy Prawo ochrony środowiska. W ocenie wnioskodawcy przepisem prawa materialnego, który wskazuje organ właściwy do udzielenia pozwolenia na zbieranie odpadów w niniejszej sprawie jest ustawa o odpadach, która wskazuje Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jako organ właściwy do udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów, jak również jako organ właściwy do udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenach zamkniętych (art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach). Starosta stanął na stanowisku, że nowelizacja ustaw o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz ustawy Prawo ochrony środowiska nie wywołała skutku, w postaci pozbawienia RDOŚ właściwości rzeczowej związanej z udzielaniem zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów na terenach zamkniętych. W odpowiedzi na powyższy wniosek Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wniósł o odrzucenie wniosku, ewentualnie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w [...] a Starostą [...] przez wskazanie Starosty [...] jako organu właściwego do rozpoznania wniosku. W uzasadnieniu RDOŚ wskazał, że wniosek powinien zostać odrzucony, gdyż Starosta Sokólski wskazał jako stronę postępowania Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w [...], a nie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], zaś błędne wskazanie strony ma miejsce zarówno we wskazaniu stron postępowania, jak również w treści wniosku stanowiącym jego żądanie. Zauważył, że zarówno w art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach, jak i w art. 378 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska mowa jest o regionalnym dyrektorze ochrony środowiska, a nie o regionalnej dyrekcji ochrony środowiska. Następnie RDOŚ wyjaśnił, że [...] stycznia 2020 r. został mu przekazany przez Starostę [...] wniosek z [...] listopada 2019 r. K. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w [...] o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów. Następnie w wyniku analizy dokumentacji organ ustalił, iż zbieranie odpadów będzie prowadzone przez na nieruchomości przy ul. [...], tj. na działce [...], która zgodnie z decyzją nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 marca 2014r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz.Urz.MIiR.2014.25) została zaliczona do terenów zamkniętych kolejowych. Zgodnie natomiast z Decyzją Nr 38/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 13 marca 2019 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych w resorcie obrony narodowej (Dz.Urz.MON.2019.46), przedmiotowa działka nie należy do terenów zamkniętych MON. Ponadto zwrócił uwagę, że działalność będąca przedmiotem wniosku będzie polegała na zbieraniu odpadów metali oraz akumulatorów ołowiowych, zaś maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku będzie wynosiła 2230 Mg (tj. nie przekroczy 3000 Mg). Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, iż w pierwszej kolejności właściwość organów ochrony środowiska, w tym regionalnego dyrektora ochrony środowiska, ustawodawca reguluje w ramowej ustawie z zakresu ochrony środowiska, tj. w prawie ochrony środowiska, zgodnie zaś z treścią art. 378 ust. 2 tej ustawy regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem właściwym w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej. Zwrócił uwagę, iż pojęcie terenu zamkniętego ma charakter terminu prawnego i oznacza, zgodnie z art. 3 pkt 40 ustawy Prawo ochrony środowiska teren, a w szczególnych przypadkach obiekt budowlany lub jego część, dostępny wyłącznie dla osób uprawnionych oraz wyznaczony w sposób określony w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r., poz. 725, 730 i 1309, obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 276). Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r., poz. 276), poprzez tereny zamknięte rozumie się tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Tym samym, zdaniem RDOŚ, właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska została zatem ukształtowana w cytowanym przepisie ze względu na miejsce, w którym ma być ono realizowane. Podniósł, iż zezwolenie na zbieranie odpadów, zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy o odpadach wydaje w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania odpadów. W tym zakresie w art. 41 ust. 3 została określona właściwość marszałka województwa oraz starosty, natomiast właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska - w art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach. Ustawodawca wskazał, iż regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na terenach zamkniętych, jednakże nie doprecyzował jakich konkretnie terenów zamkniętych przepis dotyczy tak jak to uczynił ustawy Prawo ochrony środowiska. Skoro zaś ustawodawca nie wskazał żadnych rodzajów terenów zamkniętych, to w ocenie RDOŚ w tym przypadku nie można uznać domyślnie, że właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska dotyczy zarówno terenów zamkniętych MON, jak i terenów zamkniętych przez które przebiegają linie kolejowe. RDOŚ stanął na stanowisku, że analizując zagadnienia związane z gospodarką odpadami, (rozumie się przez to wytwarzanie odpadów i gospodarowanie odpadami) należy rozpatrywać je biorąc pod uwagę zarówno uwarunkowania prawne określone w ustawy o odpadach, jak również uwarunkowania prawne określone w ustawy Prawo ochrony środowiska. Tym samym właściwość organów ochrony środowiska, jeżeli nie została precyzyjnie określona w ustawie o odpadach, winna zostać ustalona w oparciu o ustawę Prawo ochrony środowiska, która obecnie określa tą kwestię szczegółowo. Wskazał, iż pozwolenie na wytwarzanie odpadów zgodnie z art. 181 ust. 1 pkt 4 oraz art. 183 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska wydaje w drodze decyzji organ ochrony środowiska, natomiast zgodnie z art. 378 ust. 1 ustawy, organem ochrony środowiska właściwym w sprawach, o których mowa w art. 183, jest starosta. W ocenie RDOŚ ponadto w sprawie znajdzie zastosowanie interpretacyjna zasada prawna lex posterior derogat legi priori. Z uwagi, że zarówno ustawa Prawo ochrony środowiska jak i ustawa o odpadach są aktami prawnymi tej samej rangi, należy stosować art. 378 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska przed art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach, bowiem przepis ustawy Prawo ochrony środowiska został wprowadzony po wejściu w życie ww. przepisu ustawy o odpadach. Tym samym art. 378 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska doprecyzowuje kompetencje RDOŚ w stosunku do art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach, a tym samym ogranicza uprawnienia RDOŚ do prowadzenia postępowań o zezwolenie na zbieranie odpadów wyłącznie do terenów zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zauważyć należy, iż z uwagi na charakter organów uczestniczących w niniejszym sporze jest on sporem kompetencyjnym. Starosta Sokólski jest bowiem organem jednostki samorządu terytorialnego, zaś status regionalnego dyrektora ochrony środowiska określa przepis art. 123 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283), z którego wynika, że "Regionalny dyrektor ochrony środowiska jest organem administracji rządowej niezespolonej, właściwym do realizacji zadań, o których mowa w art. 131 ust. 1, na obszarze województwa". Zgodnie natomiast z treścią art. 22 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), dalej "k.p.a.", spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny. Stosownie zaś do treści art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. właściwym do rozpatrzenia niniejszego sporu kompetencyjnego, jest Naczelny Sąd Administracyjny. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że istotę sporu w przedmiotowej sprawie stanowi interpretacja art. 41 ustawy o odpadach. Stanowi on w ust. 1, iż prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, zaś w ust. 2 wskazuje, że zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów. Z kolei ust. 3 art. 41 ustawy o odpadach stanowi, iż "Organem właściwym jest: 1. marszałek województwa: a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg, c) dla instalacji komunalnych, d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg, 2. starosta - w pozostałych przypadkach; Zgodnie natomiast z art. 41 ust. 4 tej ustawy - Organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenach zamkniętych jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Zauważyć należy, że przepisy ustawy o odpadach nie zawierają definicji pojęcia "terenu zamkniętego". Jednakże w art. 3 pkt 40 ustawy Prawo ochrony środowiska wskazano, że ilekroć w tej ustawie jest mowa o terenie zamkniętym, to rozumie się przez to teren, a w szczególnych przypadkach obiekt budowlany lub jego część, dostępny wyłącznie dla osób uprawnionych oraz wyznaczony w sposób określony w ustawie prawo geodezyjne i kartograficzne. W myśl natomiast art. 2 pkt 9 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne tereny zamknięte zdefiniowano jako tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Zdaniem RDOŚ w [...] właściwość organów ochrony środowiska nie została precyzyjnie określona w przepisach ustawy o odpadach, zatem powinna być ustalana w oparciu o przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska. Stanął on na stanowisku, że ustalając właściwość organów należy kierować się treścią art. 378 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym regionalny dyrektor ochrony środowiska właściwy jest w sprawach dotyczących przedsięwzięć i zdarzeń mających miejsce na terenach zamkniętych ustalonych przez Ministra Obrony Narodowej. Wyjaśnić należy, iż art. 378 ust. 2 ww. ustawy w tym przytoczonym brzmieniu wszedł w życie 24 września 2019 r. na podstawie art. 3 ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2019 r., poz. 1712). Natomiast w poprzednim stanie prawnym dotyczącym spraw rozpoznawanych w oparciu o przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska, regionalny dyrektor ochrony środowiska był właściwy w sprawach wszystkich przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych, niezależnie od tego, który z właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych uznał dany teren za teren zamknięty. W przedmiotowej sprawie natomiast wniosek K.R., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, na działce o nr geodezyjnym [...] położonej w obrębie [...], gm. [...] rozstrzygany będzie w trybie przewidzianym w przepisach ustawy o odpadach. W tych okolicznościach ustalenie organu właściwego do rozpoznania tego wniosku musi odbyć się w oparciu o przepisy ustawy o odpadach, co z kolei przesądza o niedopuszczalności zastosowania reguły kolizyjnej lex posterior derogat legi priori w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 378 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska wobec art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w myśl art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenach zamkniętych jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Ustawodawca w treści tego przepisu nie wskazuje jednoznacznie, że chodzi tylko o tereny zamknięte ustanowione przez Ministra Obrony Narodowej, tak jak ma to miejsce w treści przepisu art. 378 ust. 2 Prawo ochrony środowiska. Jak wskazał natomiast we wniosku Starosta działka [...] stanowi teren zamknięty, ustalony na podstawie art. 4 ust. 2a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.), decyzją nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 marca 2014r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych, czego RDOŚ nie kwestionował. Tym samym, skoro o właściwości regionalnego dyrektora ochrony środowiska do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, przesądza charakter działki stanowiącej teren zamknięty w rozumieniu przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zaś w art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach w aktualnie obowiązującym brzmieniu brak jest wskazania, iż znaczenie dla takiego stwierdzenia miał rodzaj organu ustalający charakter takiego terenu, to właściwym organem w przedmiotowej sprawie będzie RDOŚ. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż w sytuacji, gdy przedmiot niniejszego postępowania dotyczy właściwości organu do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, argumentacja RDOŚ odnosząca się do przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczących zezwolenia na wytwarzanie odpadów, nie ma żadnego związku merytorycznego z istotą sprawy administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 4 i art. 15 § 2 p.p.s.a., wskazał Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] jako organ właściwy w sprawie.