II OSK 3180/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D., L. M., J. P. i F. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 488/18 w sprawie ze skargi A. D., L. M., J. P. i F. D. na Uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w obszarze miasta W. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od skarżących kasacyjnie A. D., L. M., J. P. i F. D. solidarnie na rzecz Miasta Wielunia kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 488/18, oddalił skargę A. D., L. M., F. D. i J. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w obszarze miasta W. (MPZP). Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia: Uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. Rada Miejska w Wieluniu, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) oraz art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2, art. 20 ust. 1, art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), w nawiązaniu do uchwały Rady Miejskiej w Wieluniu nr [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w obszarze miasta W. oraz uchwał Rady Miejskiej w Wieluniu: nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] z dnia [...] września 2013 r. - zmieniających ww. uchwałę nr [...] - uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów w obszarze miasta W.. A. D., L. M., J. P., P. P., M. D. i F. D. zaskarżyli powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie: - art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1960 r. - Kodeks cywilny (k.c.) w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. oraz w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomościami i ich zagospodarowania nieproporcjonalnie do celu koniecznego dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne i usprawiedliwione interesy prywatne, a w konsekwencji nadużycie władztwa planistycznego gminy; - art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady równości, przez zróżnicowanie przeznaczenia nieruchomości objętych MPZP, posiadających analogiczne uwarunkowania, poprzez wydzielenie terenu pod zabudowę przemysłowo- usługową wśród nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jedno lub wielorodzinną; - art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie w § 24 planu dla terenów oznaczonych na Rysunku Planu symbolami: 3 P-U, 4 P-U, 5 P-U, 11 P-U, 16 P-U, 20 P-U, 25 P-U takich parametrów jak: maksymalna wysokość zabudowy, maksymalna powierzchnia zabudowy, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej oraz rodzaj ogrodzenia w sposób sprzeczny z ustaleniami studium, - art. 1 ust. 1 pkt 6 i pkt 7 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. poprzez ustalenie dla nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących po przeciwległej stronie ulicy [...] oznaczonych ewidencyjnie nr [...], [...], [...] i [...] sposobu wykonywania prawa własności jako 11 P-U, wyznaczając jednocześnie nieprzekraczalną linię zabudowy względem nieruchomości skarżących w sposób sprzeczny z walorami krajobrazowymi przestrzeni i w sposób naruszający prawo własności ponad potrzebę wynikającą z racjonalnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego; - art. 28 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez posłużenie się w § 26 ust. 3 pkt 2 MPZP symbolem 1KD - L1/2 dla oznaczenia ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...], przy której położone są nieruchomości skarżących, podczas gdy na rysunku przedmiotowy fragment ulicy [...] oznaczony jest symbolem 2KD-L, w związku z czym brak jest ustaleń dotyczących warunków i parametrów funkcjonalno-przestrzennych dla tego symbolu; - art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. polegające na przeznaczeniu w MPZP nieruchomości skarżących pod zieleń urządzoną, podczas gdy w Studium teren ten przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne - część terenu 25 MN1 (MN) zostało przekształconych na Z - zieleń urządzoną - teren oznaczony jako 45Z; - art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie wbrew oznaczeniu na mapie skali 1:1000 MPZP w mniejszej skali niż 1:1000, bez wskazania szczególnie uzasadnionego przypadku; - art. 2 Konstytucji oraz § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez wykorzystanie podkładów mapowych z dnia 14 listopada 2007 r. Sposób umieszczenia na poszczególnych rysunkach pieczęci Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. oraz sposób ich sygnowania podpisami zdaniem skarżących wskazuje na duże prawdopodobieństwo umieszczenia ich poprzez montaż. Tym samym, postępowanie organu uchwałodawczego naruszyło zasadę zaufania obywateli do prawa oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej; - 140 k.c. w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak określenia zasad lokalizacji przedsięwzięcia o uciążliwości wykraczającej poza granice terenu, do którego inwestor ma tytuł prawny, na terenach przemysłowo-usługowych, jako wyjątek od generalnej zasady statuowanej w § 7 ust. 1 pkt 7 uchwały; - art. 113 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w ten sposób, że Rada Miejska w § 16 pkt 3 lit. i, § 17 pkt 3 lit. k, § 18 ust. 1 pkt 3 lit. e, § 19 ust. 1 pkt 3 lit. i, § 20 ust. 1 pkt 3 lit. i oraz w § 23 ust. 1 pkt 3 lit. f ustaliła obowiązujący dopuszczalny poziom hałasu w środowisku, powołując się na funkcję terenu - zabudowę mieszkaniową wielorodzinną - nieobjętą zakresem normowania ww. jednostki redakcyjnej ustawy; - § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem organ stanowiący w § 13 pkt 5 lit. b MPZP ustalił obowiązek zapewnienia potrzeb parkingowych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej według wskaźnika 2 stanowisk na nieruchomość jako wielkości minimalnych, podczas gdy zgodnie z ww. aktem wykonawczym ustalenia dotyczące rozbudowy i budowy komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych; - art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego Rady Miejskiej wynikającego z uchwały o przystąpieniu, w związku z redakcją § 25 pkt 3 MPZP, bowiem ustalono warunki zagospodarowania dla terenu oznaczonego na rysunku symbolem 45Z - sąsiadującego bezpośrednio z nieruchomościami skarżących - poprzez dokonanie ustaleń dla terenu nieobjętego opracowaniem; - § 11 rozporządzenia oraz § 6 Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez użycie sformułowań, które nie służyły wyrażaniu norm prawnych bądź zawierały wyłącznie odesłania do innych jednostek redakcyjnych omawianej uchwały lub ustaw, przez co zredagowano akt prawa miejscowego w sposób zarówno niezrozumiały dla jego adresatów, jak i utrudniający poznanie intencji uchwałodawcy. Do tych pierwszych zalicza się m. in. § 3, § 6, § 7 ust. 1 pkt 6, § 10, § 14 pkt 5 planu miejscowego, z kolei § 7 ust. 1 pkt 11, § 7 ust. 2, § 8 pkt 3, 5, 6, §11 pkt 1-2, §15 pkt 4, § 16 pkt 3 lit. f-h, § 17 pkt 3 lit. i-j, § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a, § 18 ust. 1 pkt 3 lit. c-d, § 19 ust. 1 pkt 3 lit. g-h, § 20 ust. 1 pkt 3 lit. g-h, § 21 ust. 1 pkt 3 lit. f-h, § 22 ust. 1 pkt 3 lit. h-j, § 23 ust. 1 pkt 3 lit. b-d, § 24 ust. 1 pkt 3 lit. d-f planu miejscowego stanowią przykłady przepisów, niezawierających konkretnych norm prawnych, ale odsyłających do innych uregulowań prawnych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie i obciążenie skarżących kosztami postępowania z uwagi na brak legitymacji skargowej po ich stronie, bądź ewentualnie ze względu na jej bezzasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 882/15, oddalił skargę A. D., L. M., J. P. i F. D. (pkt 1 wyroku) oraz odrzucił skargę P. P. i M. D. (pkt 2 wyroku). W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że skarga P. P. oraz M. D. powinna zostać odrzucona, ponieważ nie są oni właścicielami (współwłaścicielami), ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości znajdujących na terenie objętym regulacjami zaskarżonej uchwały. Wprawdzie z racji zamieszkiwania na terenie nieruchomości stanowiących własność ich małżonków są zainteresowani rozstrzygnięciem tej sprawy, posiadając interes faktyczny, tym niemniej brak jest podstaw prawnych, ażeby twierdzić, że przysługuje im prawem chroniony interes prawny, naruszony treścią zaskarżonej uchwały. Jednocześnie Sąd stwierdził, że pozostali skarżący są natomiast podmiotami legitymowanymi do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na przysługujące im w rozumieniu art. 140 k.c. prawo własności nieruchomości objętych regulacjami kwestionowanego aktu prawa miejscowego. Mianowicie, A. D. i L. M. są współwłaścicielami nieruchomości o nr ewid. [...] i [...], J. P. jest właścicielką nieruchomości o nr ewid. [...], a F. D. jest właścicielem nieruchomości o nr ewid. [...] i [...]. Tereny tych nieruchomości w niewielkim, stosunkowo wąskim pasie o szerokości około 2,5 m zostały oznaczone w MPZP symbolem 45Z i przeznaczone pod zieleń urządzoną. Pozostała część nieruchomości skarżących przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne (symbol 25 MN 1) i w taki też sposób zagospodarowanych, znajduje się poza granicami obszaru, dla którego uchwalono MPZP. Jednocześnie Sąd stwierdził, że skarżący A. D., L. M., J. P. i F. D. (dalej w skrócie: "skarżący") nie wykazali naruszenia przysługującego każdemu z osobna, indywidualnego, obiektywnego, realnego, aktualnego i bezpośredniego interesu prawnego postanowieniami zaskarżonej uchwały. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, aby twierdzić, że MPZP negatywnie oddziałuje na sferę materialnoprawnych uprawnień któregokolwiek ze skarżących związanych z szeroko pojmowanym prawem własności, poprzez pozbawienie uprawnień, ograniczenie albo uniemożliwienie ich wykonywania, czy też, że nakłada nań jakieś obowiązki. Wprawdzie jednym z zarzutów skargi jest naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. i związana z tym kwestia zmiany przeznaczenia w MPZP wąskiego pasa nieruchomości skarżących z terenów, które według Studium były przewidziane pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne - MN, zaś w planie zostały przekształcone na tereny zieleni urządzonej - 45Z, nie mniej jednak analiza akt sprawy dowiodła, że jest on chybiony i nie można upatrywać w nim źródła naruszenia interesu prawnego skarżących. Sąd zauważył przy tym, że według MPZP z 2011 r. rozważany pas gruntu przewidziany był na realizację celu publicznego, pod poszerzenie drogi publicznej. Tożsamy kierunek zagospodarowania tego wąskiego pasa gruntu przewidywało zarówno Studium z 2000 r. jak i Studium z 2013 r. obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. Kwestionowany obecnie MPZP dokonał zmiany jego przeznaczenia na tereny zieleni urządzonej, a więc na cel prywatny, z ewidentnym poszanowaniem prawa własności, uwzględniając dotychczasowy sposób wykorzystania tego terenu. Dokonana zaskarżoną uchwałą zmiana w porównaniu do poprzednio obowiązującego planu miejscowego jest więc korzystna dla skarżących i nie godzi w ich interes prawny. Sąd oceniając następnie, czy w przypadku rozważanej zmiany przeznaczenia terenu zachodzi - jak twierdzą skarżący - sprzeczność pomiędzy MPZP a Studium, wskazał, że Studium z 2013 r. dopuszcza prawną możliwość uzupełnienia podstawowego przeznaczenia terenu innym przeznaczeniem pod warunkiem, że nie będzie ono sprzeczne z funkcją dominującą terenu, w tym wypadku z zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz nie pogorszy warunków jej egzystencji. Zmiana przeznaczenia części nieruchomości skarżących na tereny zieleni urządzonej 45Z w żadnej mierze nie jest sprzeczna z dominującą funkcją terenu MN, stanowi wręcz uzupełnienie tej funkcji, z pewnością zaś nie pogarsza warunków jej egzystencji. Pozostaje wobec tego w zgodzie z regulacjami Studium. Sąd zaznaczył, że skarżący byliby zainteresowani, aby ów wąski pas gruntu, stanowiący stosunkowo niewielką część nieruchomości każdego z nich, przeznaczonych zasadniczo pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne uzyskał tożsame przeznaczenie co pozostałe fragmenty tych działek. Sąd zgodził się jednak z Radą Miejską, że brak było możliwości, ażeby ten niewielki element nieruchomości skarżących został wykorzystany na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, gdyż sprzeciwiają się temu expressis verbis przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ustalające wymogi odległościowe sytuowania budynków względem granicy działki, w tym przede wszystkim § 12 ust. 1 rozporządzenia wprowadzający zasadę lokalizacji budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy w odległości nie mniejszej niż 3 m. Poza tym przeznaczenie tego terenu w MPZP pod zieleń urządzoną determinowały dotychczasowy sposób ich wykorzystania oraz regulacje studium dopuszczające możliwość wprowadzenia funkcji uzupełniającej względem funkcję dominującej. Uwzględniając w związku z tym brak faktycznych możliwości samodzielnego zagospodarowania terenu 45Z Rada Miejska wprowadzając w uchwale zapis § 25 ust. 3, obligujący do zagospodarowania fragmentów tych działek w ramach poszczególnych nieruchomości, nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, działając z poszanowaniem interesu prawnego skarżących i brzmienia art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Rację miał też - w ocenie Sądu - organ twierdząc, że teren 45Z nie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomościami skarżących, lecz stanowi ich integralną część, choć o innym przeznaczeniu aniżeli reszta nieruchomości. Sąd badając pozostałe zarzuty skargi zgodził się z organem, że skarżący nie dowiedli naruszenia przysługującego każdemu z osobna indywidualnego interesu prawnego regulacjami zaskarżonej uchwały. W świetle poczynionych uwag Sąd w konkluzji nie podzielił zarzutów skargi o naruszeniu art. 1 ust. 1 pkt 6 i pkt 7 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 w zw. z art. 140 k.c., art. 140 k.c. w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP i stwierdził, że wywiedzione na ich podstawie zarzuty uzasadniają wniosek o braku naruszenia przysługującego skarżącym interesu prawnego. Ponadto Sąd nie zgodził się z argumentacją skarżących, jakoby ich interes prawny wynikał z naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w § 24 MPZP warunków zagospodarowania terenów 3 P-U, 4 P-U, 5 P-U,11 P-U, 16 P-U, 20 P-U, 25 P-U, skoro znajdują się one w znacznej odległości od nieruchomości skarżących i nie stanowią własności żadnego z nich. Dopuszczony zapisami MPZP sposób ich zagospodarowania, zgodny z wymogami Studium, poprzez określenie poszczególnych parametrów zabudowy, nie ingeruje nawet w najmniejszym stopniu w wykonywanie przysługującego skarżącym prawa własności. Ponadto Sąd przyjął, że zachodzi brak podstaw ku temu, aby wywodzić naruszenie interesu prawnego skarżących z art. 28 u.p.z.p. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd stwierdził, że wprawdzie rację mają skarżący, że część tekstowa MPZP w § 26 ust. 3 pkt 2 ulicę [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] określa jako ulicę lokalną o symbolu 1KD-L1/2, zaś część graficzna symbolem 2KD-L1/2, nie mniej jednak jest to błąd natury redakcyjnej, który nie mógłby skutkować stwierdzeniem nieważności całego MPZP, głównie z tego powodu, że ulica [...] na omawianym odcinku zarówno w tekście, jak i na Rysunku Planu jest możliwa do zidentyfikowania. W ocenie Sądu, o naruszeniu interesu prawnego skarżących nie świadczą także przywołane w skardze przepisy art. 16 ust. 1 u.p.z.p., art. 2 Konstytucji, § 10 ust. 2, § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu (...), art. 113 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, § 11 i § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Brak jest jakiegokolwiek związku pomiędzy sformułowanymi na ich podstawie zarzutami, a indywidualną sytuacją prawną każdego ze skarżących. Podsumowując Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazali skutecznie naruszenia zaskarżoną uchwałą przysługującego im interesu prawnego lub uprawnienia. A. D., L. M., J. P. i F. D. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie pkt 1 oddalającego ich skargę, zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust 1 u.s.g. poprzez uznanie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej, mimo że MPZP zmienia przeznaczenie części ich nieruchomości, a także zmienia zasady zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących o charakterze przemysłowo-usługowym, w których obszarze oddziaływania znajdują się nieruchomości skarżących; 2. prawa materialnego przez niezastosowanie art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez odmówienie merytorycznego rozstrzygnięcia skargi w związku z faktem, że skarżący kwestionują zmiany dokonane na terenach nienależących do nich, a do terenów sąsiednich; 3. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 140 k.c. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez uznanie, że zmiana przeznaczenia części nieruchomości skarżących nie narusza ich prawa do korzystania i rozporządzania związanego z prawem własności, a także przybliżenie względem ich nieruchomości zabudowy przemysłowej emitującej emisje do środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy Prawo ochrony środowiska, w tym również hałas, nie narusza ich prawa do użytkowania ich własnych nieruchomości, a zatem brak jest według Sądu I instancji interesu prawnego w zaskarżeniu. W oparciu o powyższe zarzuty, szczegółowo uzasadnione w treści skargi kasacyjnej, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska wniosła o jej oddalenie i zasądzenie solidarnie od skarżących na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania na podstawie przedstawionego spisu kosztów, a w razie jego nieprzedstawienia - według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 16 kwietnia 2016 r. skarżący zmienili wniosek skargi kasacyjnej i wnieśli o uchylenie wyroku w zaskarżonej części, tj. w części oddalającej ich skargę. Wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1213/16, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił pkt I zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od Gminy Wieluń na rzecz J. P. i F. D. kwoty po 800 zł oraz solidarnie na rzecz A. D. i L. M. kwotę 800 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. Zasadne są zarzuty, tak dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 u.s.g., jak i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 140 k.c. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że skarżący zarzucają naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 140 k.c. w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię, przy czym sformułowanie zarzutów jednoznacznie wskazuje, że zarzut dotyczy błędnego zastosowania tych przepisów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ocenie naruszenia interesu prawnego jednostki i tego, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego, należy wyważyć interes społeczny i indywidualny. I tak, np. interesem społecznym może być przeznaczenie określonych nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną, drogi publiczne, podczas gdy interes indywidualny wyraża się w tym, że każdy z właścicieli konkretnej nieruchomości chce mieć możliwość zagospodarowania swojej nieruchomości według własnego uznania. Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności. Przy uchwalaniu planu miejscowego może też dojść do kolizji interesów indywidualnych - jak w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji należy wyważyć interesy indywidualne, aby móc ocenić, czy nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego i czy naruszono interes prawny określonych podmiotów dla zaspokojenia interesu prawnego innych podmiotów, a jeśli tak, to czy nastąpiło to zgodnie z prawem. Rolą Sądu I instancji przy kontroli legalności zaskarżonej uchwały jest ocena, czy nastąpiło wyważenie interesów skarżących i interesów inwestorów terenów oznaczonych symbolem P-U, w tym także w zakresie parametrów zabudowy i nieprzekraczalnej linii zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył także, iż wyodrębnienie w MPZP terenów o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę przemysłowo-usługową - oznaczonych symbolem P-U i ich przeznaczenie pod zabudowę przemysłową (produkcyjną), magazyny i usługi, a także określenie jako dopuszczalnego przeznaczenia tych terenów m.in. na urządzenia obsługi komunikacyjnej (w tym stacje paliw), parkingi, place manewrowe - § 24 ust. 1 MPZP - wpływa na sposób korzystania z prawa własności nieruchomości sąsiadujących z tymi nieruchomościami, a wiąże się to chociażby ze znoszeniem uciążliwości np. zacienienia działki, domu, immisji (m.in. hałas). Przeznaczenie określonych nieruchomości dla zabudowy produkcyjnej, usługowej i towarzyszącej, określenie maksymalnej wysokości zabudowy, maksymalnej powierzchni zabudowy, minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także linii zabudowy może mieć istotny wpływ nie tylko na sąsiednie tereny, ale i tereny znajdujące się w obszarze oddziaływania tych inwestycji. Na przykład, dla terenu oznaczonego symbolem 11 P-U określono maksymalną powierzchnię zabudowy na 70%, minimalny udziału powierzchni biologicznie czynnej na 5% i określono linię zabudowy w przybliżeniu do ulicy [...]. Przeznaczenie danych terenów dla zabudowy produkcyjnej, usługowej i towarzyszącej wpływa na sposób korzystania z prawa własności działek sąsiadujących z tymi nieruchomościami i położonych w obszarze oddziaływania, a wiąże się to chociażby ze znoszeniem uciążliwości, np. hałasu i to niezależnie od tego, czy hałas ten będzie mieścił się w granicach norm dopuszczonych przez obowiązujące przepisy prawa. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rację mają skarżący, że przybliżenie dopuszczalnej linii zabudowy na nieruchomościach oznaczonych 11 P-U oznacza zwiększenie immisji wobec ich nieruchomości. Skarżący trafnie wskazali, że MPZP zmienia zasady zagospodarowania nieruchomości sąsiadujących o charakterze przemysłowo-usługowym, w których obszarze oddziaływania znajdują się ich działki. Powyższe okoliczności - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - świadczyły o tym, że naruszenie interesu skarżących jest realne i bezpośrednie. Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 k.c.). Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji doszedł do błędnych wniosków, iż skarżący nie wykazali naruszenia zaskarżoną uchwałą ich interesu prawnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zaakceptować poglądu Sądu I instancji, gdyż zaskarżona uchwała przez sąsiedztwo terenów przewidzianych pod zabudowę produkcyjną, usługową i towarzyszącą, a także określenie parametrów i wskaźników tej zabudowy, nieprzekraczalnej linii zabudowy, ma realny wpływ na wymiar wykonywania prawa własności przez właścicieli oddziaływujących na siebie nieruchomości. Skarżący są właścicielami nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN) i zabudowanych budynkami jednorodzinnymi. Trafnie zwrócono w skardze kasacyjnej uwagę na przepis art. 140 k.c., i art. 144 k.c. oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Jeżeli zatem dochodzi do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej (znajdującej się w sferze oddziaływania) w stosunku do nieruchomości wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, to ma to wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżących, gdyż tym samym muszą oni więcej znosić (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2479/12). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne było stanowisko Sądu I instancji, iż okoliczność, że nieruchomości skarżących od terenów o symbolu P-U oddziela ul. [...] powoduje, że teren ten nie sąsiaduje z nieruchomościami skarżących i takie jego przeznaczenie nie może naruszać ich interesu prawnego. Nie można także jednoznacznie twierdzić - jak uczynił to Sąd I instancji - że fakt, iż skarżący nie dysponują tytułem prawnym do terenów przeznaczonych w MPZP dla zabudowy produkcyjnej, usługowej i towarzyszącej, przesądza o tym, że interes prawny skarżących nie może być naruszony. Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że okoliczność, iż plan miejscowy przeznacza określone grunty pod określoną zabudowę, w tym przypadku pod zabudowę produkcyjną, usługową i towarzyszącą oznacza, iż skarżący kasacyjnie, będący właścicielami nieruchomości sąsiadujących z tymi terenami, posiadają realny i bezpośredni interes prawny do zaskarżenia kwestionowanej uchwały. Pamiętać należy, iż nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji dopuszczonych do realizacji na terenach oznaczonych symbolem P-U na nieruchomości skarżących, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania tych inwestycji. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem planistycznym, który określa m.in. przyszłe zagospodarowanie terenów objętych tym planem. W tym stanie rzeczy - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie można oczekiwać i wymagać, aby na etapie uchwalania planu i kontroli legalności uchwały skarżący wykazali konkretne, istniejące już naruszenie interesu prawnego. To naruszenie interesu prawnego może bowiem powstać dopiero w przyszłości - w przypadku realizacji zabudowy przewidzianej przez plan. Istotne jest to, że naruszenie interesu prawnego w przyszłości przez realizację zapisów planu jest realne i możliwe. A zatem, w niniejszej sprawie istotne jest to, czy zabudowa produkcyjna, która w przyszłości może powstać na terenach o symbolu P-U może wywrzeć negatywne skutki na nieruchomości skarżących. W tych okolicznościach sprawy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący mieli prawo domagać się przeprowadzenia merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Jeżeli bowiem dochodzi do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który daje właścicielowi nieruchomości sąsiedniej (znajdującej się w sferze oddziaływania) w stosunku do nieruchomości wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., możliwości szerszego wykonywania swego prawa własności, to ma to wpływ na zakres wykonywania własności przez skarżących, gdyż tym samym muszą oni więcej znosić (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 213/17; z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2479/12 - CBOSA). Kierując się powyższymi ustaleniami Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kwestia zgodności z prawem zaskarżonego aktu prawa miejscowego podlegać będzie ocenie Sądu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. W szczególności Sąd rozważy, czy w danej sytuacji doszło do przekroczenia władztwa planistycznego, czy też takie nadużycie nie zaistniało. Za nieusprawiedliwione Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie dotyczącym części nieruchomości skarżących przeznaczonych w planie pod zieleń urządzoną - uprzednio przeznaczonych pod pas drogowy. Części przedmiotowych nieruchomości przeznaczone na zieleń urządzoną będą podlegać zagospodarowaniu razem z pozostałymi częściami tych nieruchomości, a zatem ich zagospodarowania mogą dokonać skarżący kasacyjnie i to oni będą decydować o dokonaniu ich zagospodarowania. Takie przeznaczenie części przedmiotowych nieruchomości oznacza, iż nie zostaną one "zabrane" pod poszerzenie drogi publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie przeznaczenie w MPZP części tych nieruchomości leży w interesie skarżących. Wyrokiem z dnia 24 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 488/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 marca 2018r., II OSK 1213/16, przesądził, iż interes prawny skarżących został - wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wyrażonemu w wyroku z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 882/15, naruszony zaskarżoną uchwałą. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę, stosując się przy tym w myśl art. 190 p.p.s.a do wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeszedł do oceny legalności zaskarżonej uchwały. Ocenę legalności zaskarżonej uchwały Sąd I instancji, będąc niezwiązany granicami skargi, rozpoczął od kontroli zgodności tych ustaleń MPZP, które w jednakowym stopniu dotyczą wszystkich jego adresatów, tj. podstawy prawnej (upoważnienia do ustanowienia tego aktu prawa miejscowego), zasad i trybu sporządzenia i uchwalenia zaskarżonego aktu, wreszcie jego zgodności z przepisami prawa materialnego. W tym zakresie Sąd I instancji doszedł do przekonania, iż wyżej wymienione wymogi zostały spełnione, przynajmniej w stopniu, który nie daje podstaw do skutecznego zakwestionowania bytu prawnego planu w całości. W ocenie Sądu można, co prawda, dopatrzeć się w tej mierze naruszeń prawa, nie takich jednak, które mają charakter istotny, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., a dopiero takie naruszenie skutkować mogłoby żądanym przez skarżących wyeliminowaniem MPZP w całości z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jego nieważności. W dalszej kolejności, przechodząc do kolejnego etapu kontroli legalności MPZP, tj. oceny czy naruszenie interesu prawnego skarżących, które przesądziło o dopuszczalności ich skargi, nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem, ocenę tę Sąd I instancji rozpoczął od głównego w tej mierze zarzutu, mianowicie nadużycia przez Radę Miejską władztwa planistycznego wobec skarżących. W ocenie Sądu do takiego nadużycia nie doszło w niniejszej sprawie. Rada miała bowiem prawo zdecydować o sposobie przeznaczenia obszaru położonego w sąsiedztwie nieruchomości skarżących i przeznaczyć go pod zabudowę przemysłowo-usługową, nawet wówczas gdy w pobliżu znajduje się zabudowa mieszkaniowa. To prawo Gminy wynika z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., choć mają rację skarżący, że Gmina nie może tego prawa nadużywać. W ocenie Sądu I instancji z materiału sprawy nie wynika, aby Rada Miejska nadużyła przysługującego jej władztwa, pozostawiając w istocie istniejącą tam już wcześniej, ową zabudowę przemysłowo-usługową. Byłoby tak wówczas, gdyby owe sporne tereny zabudowy przemysłowo-usługowej zostały arbitralnie wyznaczone, bez żadnych w tej mierze analiz planistycznych, w tym obligatoryjnej prognozy oddziaływania przyjętych rozwiązań na środowisko, a także wzięcia pod uwagę dotychczasowego zagospodarowania tych terenów. W tej sytuacji nie można podzielić zarzutu naruszenia prawa poprzez przeznaczenie sąsiednich terenów pod zabudowę przemysłowo-usługową. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący w głównej mierze nie zgadzają się z ustalonymi w MPZP zasadami zagospodarowania terenów produkcyjno-usługowych, oznaczonych symbolami 3 P-U, 4 P-U, 5 P-U, 11 P-U, 16 P-U, 20 P-U, 25 P-U, kwestionując przy tym przeznaczenie nieruchomości nr [...], [...], [...] i [...], znajdujących się po przeciwległej względem ich nieruchomości stronie ulicy [...], położonych według treści MPZP w jednostce urbanistycznej 11 P-U i wyznaczonej dlań nieprzekraczalnej linii zabudowy. Sąd I instancji zauważył jednak, że teren 11 P-U, co wynika z załączonej do sprawy dokumentacji, od ponad 15 lat (od 2000 r.) przeznaczony jest pod działalność produkcyjno-usługową. Taki kierunek jego zagospodarowania przewidywało zarówno Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Wieluń z 2000 r. (uchwała nr [...] z dnia [...] września 2000 r.), zmiana Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego z 2013 r. (uchwała nr [...] z [...] września 2013 r.) obowiązująca w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i MPZP miasta Wielunia przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia [...] czerwca 2011 r. A zatem w ocenie Sądu nie sposób podzielić zarzutów skargi o prowadzeniu przez Gminę nieracjonalnej gospodarki przestrzennej, naruszającej prawo czy ingerencji w przestrzeń ponad usprawiedliwione potrzeby społeczne. W konsekwencji Sąd I instancji nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomością. Własność, aczkolwiek konstytucyjnie chroniona, może być ograniczana, jeżeli wymaga tego interes publiczny, tyle że w drodze ustawy, w tym u.p.z.p. W tym kontekście zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 140 k.c. wraz z przywołanymi w skardze przepisami u.p.z.p. Sąd I instancji podniósł dalej, że za istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością MPZP nawet w części dotyczącej nieruchomości skarżących nie można uznać przeznaczenia niewielkich części tych nieruchomości pod zieleń, w sytuacji gdy w związku ze zwężeniem drogi publicznej owa zmiana przeznaczenia nastąpiła w miejscu pasa drogowego. Sąd bowiem zauważył, że to według MPZP z 2011 r. przedmiotowy pas gruntu przewidziany był na realizację celu publicznego, pod poszerzenie drogi publicznej. Zresztą tożsamy kierunek zagospodarowania tego wąskiego pasa gruntu przewidywało zarówno Studium z 2000 r., jak i jego zmiana z 2013 r., obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. W zaskarżonym MPZP dokonano wprawdzie zmiany przeznaczenia spornego obszaru na tereny zieleni urządzonej, ale odstąpiono od realizacji tego celu publicznego, uwzględniającym dotychczasowy sposób wykorzystania tego terenu. Z kolei oceniając, czy w przypadku rozważanej zmiany przeznaczenia terenu zachodzi - jak twierdzą skarżący - sprzeczność pomiędzy MPZP a Studium, Sąd I instancji podzielił argumentację Rady Miejskiej zaprezentowaną w treści odpowiedzi na skargę. Obowiązujące Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego dopuszcza prawną możliwość uzupełnienia podstawowego przeznaczenia terenu innym przeznaczeniem pod warunkiem, że nie będzie ono sprzeczne z funkcją dominującą terenu, w tym wypadku z zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz nie pogorszy warunków egzystencji. Zmiana przeznaczenia części nieruchomości skarżących na tereny zieleni urządzonej 45Z rzeczywiście nie jest sprzeczna z dominującą funkcją terenu MN, stanowi uzupełnienie tej funkcji, pozostając tym samym w zgodzie z ustaleniami Studium. Sąd I instancji stwierdził, że niewątpliwie skarżący byliby zainteresowani, ażeby ów wąski pas gruntu, stanowiący stosunkowo niewielką część nieruchomości każdego z nich, przeznaczonych zasadniczo pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne uzyskał tożsame przeznaczenie co pozostałe fragmenty tych nieruchomości. Jednak Sąd zgodził się z Radą Miejską, że brak było możliwości, ażeby ten niewielki element nieruchomości skarżących został wykorzystany na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, ponieważ sprzeciwiają się temu przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ustalające wymogi odległościowe sytuowania budynków względem granicy działki, w tym przede wszystkim § 12 ust. 1 wprowadzający zasadę lokalizacji budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy w odległości nie mniejszej niż 3 metry. Poza tym, przeznaczenie tego terenu w planie miejscowym pod zieleń urządzoną determinowały dotychczasowy sposób ich wykorzystania oraz regulacje studium dopuszczające możliwość wprowadzenia funkcji uzupełniającej względem funkcji dominującej. Uwzględniając w związku z tym brak faktycznych możliwości samodzielnego zagospodarowania spornego terenu Rada Miejska wprowadzając w uchwale § 25 ust. 3, obligujący do zagospodarowania fragmentów tych działek w ramach poszczególnych nieruchomości, nie naruszyła prawa. Sąd I instancji stwierdził, że w tym stanie faktycznym i prawnym sprawy na znaczeniu tracą zarzuty skargi związane z niedotrzymaniem przez uchwałodawcę wymogów "Zasad techniki prawodawczej", co rzeczywiście czyni MPZP mniej czytelnym, ale w ocenie Sądu nie uniemożliwia jego stosowania oraz te zarzuty, które dotyczą w istocie omyłek pisarskich, jak posłużenie się w § 26 ust. 3 pkt 2 MPZP symbolem 1KD - L1/2, ale już na rysunku planu innym symbolem (2KD -L1/2), w sytuacji gdy jak przekonująco dowodzi Rada Miejska w odpowiedzi na skargę, także i na rysunku niewątpliwie chodzi o symbol 1KD- L1/2. Skarżący wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutów skargi oraz nieustosunkowanie się merytorycznie do argumentów przedstawionych przez skarżących dotyczących zasad zabudowy nieruchomości przeznaczonych na cele przemysłowo- usługowe znajdujących się w sąsiedztwie nieruchomości skarżących, dotyczących parametrów zabudowy i nieprzekraczalnej linii zabudowy, z których w sposób oczywisty wynika, iż doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego przez Radę Miejską, b) art. 190 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, który wskazywał, że interes prawny skarżących należy upatrywać nie tylko w samym przeznaczeniu nieruchomości sąsiednich na tereny o charakterze przemysłowo - usługowym, ale również poprzez określenie maksymalnej wysokości zabudowy, maksymalnej powierzchni zabudowy, a także nieprzekraczalnej linii zabudowy tychże terenów, wskazując jednocześnie Sądowi I instancji na obowiązek oceny, czy nastąpiło odpowiednie wyważenie interesów skarżących i interesów inwestorów - w tym także w zakresie parametrów zabudowy i nieprzekraczalnej linii zabudowy, podczas gdy Sąd I instancji zaniechał całkowicie dokonania takiej oceny. II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 1 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i arbitralne stwierdzenie braku naruszenia władztwa planistycznego przez Radę Miejską jedynie ze względu na fakt przeznaczenia spornych terenów na cele przemysłowo - usługowe również w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zmianie uległy zasadnicze zasady ich zagospodarowania, przy jednoczesnym zaniechaniu przez Sąd I instancji przeprowadzenia jakiejkolwiek oceny wyważenia interesów osób zainteresowanych, celów i uzasadnienia zmian dokonanych skarżoną uchwałą. b) art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego wobec skarżących, podczas gdy Rada Miejska przekroczyła zakres dozwolonej ingerencji w prawo własności skarżących, wielokrotnie przybliżając i zwiększając możliwość zabudowy sąsiednich terenów o charakterze przemysłowo- usługowym zwiększając tym samym immisje bez żadnego uzasadnienia i odpowiedniego wyważenia interesów inwestorów oraz skarżących. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto szczegółową argumentację, która w ocenie skarżących wskazuje na zasadność podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżących na rzecz organu zwrotu kosztów postepowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są natomiast wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych. W pierwszej kolejności Sąd kasacyjny rozpoznał zarzuty naruszenia przepisów postępowania, dochodząc do wniosku, że jakkolwiek zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jest częściowo uzasadniony, to jednak uchybienie to nie miało wpływu na prawidłowość treści rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, a zatem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Istotnie Sąd pierwszej instancji nie rozpatrzył niektórych zarzutów skargi oraz nie ustosunkował się do argumentacji strony skarżącej kasacyjnie w zakresie powyższych zarzutów, jednak dokonana prawidłowo w zaskarżonym wyroku całościowa ocena istoty sprawy oraz relacja nierozpatrzonych szczegółowo zarzutów do zasadniczych argumentów dotyczących podstawowego zarzutu przekroczenia przez skarżony organ granic władztwa planistycznego uzasadniają przekonanie, że braki w tym zakresie nie wpłynęły na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził po pierwsze, że podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez zróżnicowanie przeznaczenia nieruchomości objętych uchwałą planistyczną, "posiadających analogiczne uwarunkowania, poprzez wydzielenie terenu pod zabudowę przemysłowo-usługową wśród nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jedno lub wielorodzinną" nie został poddany odrębnej ocenie, jednak Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że skarżony miał "prawo decydować o sposobie przeznaczenia obszaru położonego w sąsiedztwie działek skarżących i przeznaczyć go pod zabudowę przemysłowo-usługową, nawet wówczas gdy w pobliżu znajduje się zabudowa mieszkaniowa" (s. 23 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Oznacza to, że kontrolowany Sąd uznał za legalną operację zróżnicowania przeznaczenia terenów bezpośrednio ze sobą sąsiadujących, nie dopatrując się w niej niedopuszczalnego naruszenia zasady równiej ochrony prawnej prawa własności podmiotów dysponujących nieruchomościami o różnym przeznaczeniu i znajdujących na obszarze o porównywalnych uwarunkowaniach. Po drugie, Sąd pierwszej instancji nie dokonał pełnej oceny podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez ustalenie w § 24 planu dla terenu oznaczonego symbolem 11 P-U (teren zabudowy przemysłowo-usługowej) – w skład którego wchodzą sąsiadujące z działkami skarżących kasacyjnie działki o numerach [...], [...], [...] i [...] – parametrów zagospodarowania terenu i zabudowy w sposób sprzeczny z ustaleniami studium. Nie jest jednak uprawnione twierdzenie, że końcowy wniosek oceny legalnościowej Sądu Wojewódzkiego w powyższym zakresie jest wadliwy. Analiza treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieluń z 2000 r. (uchwała Rady Miejskiej w Wieluniu nr [...] z dnia [...] września 2000 r.) w wersji zmienionej uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia [...] września 2013 r. dowodzi (zob. cz. III.4.1, s. 149-150), że stopień związania prawodawcy lokalnego wytycznymi treściowymi wynikającymi z uchwały studialnej jest niski. Rozważane postanowienia studium zawierają jedynie postulowane standardy, które wyrażają określone pożądane kierunki przyszłych unormowań planistycznych. W tej sytuacji, gdy regulacja studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ma charakter ściśle programowy lub postulatywny, stopień swobody organu planistycznego w zakresie wymogu niesprzeczności jest niewątpliwie wysoki. Umożliwia to wprowadzenie w miejscowym planie określonych modyfikacji lub odstępstw od "postulowanego standardu". W przedmiotowej sprawie z ustaleń Studium dla terenów P-U wynika, że postulowane standardy zagospodarowania są m.in. następujące: 1) dopuszcza się 60 % powierzchni działki jako maksymalną powierzchnię zabudowy; 2) udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki co najmniej 10 %; 3) maksymalna wysokość zabudowy w najwyższym punkcie dachu – 16,0 m; dopuszcza się zwiększenie wysokości dla pojedynczych elementów związanych z technologią produkcji o 30 %. Wobec powyższego wprowadzenie w § 24 ust. 1 pkt 5 lit. b) i ust. 2 pkt. 4) MPZP dla terenu oznaczonego symbolem 11 P-U modyfikacji postulowanych standardów studialnych w zakresie maksymalnej powierzchni zabudowy (70 % powierzchni działki), udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki (minimalny wskaźnik 5 %), maksymalnej wysokości zabudowy (16 m, z wyłączeniem obiektów i urządzeń towarzyszących takich jak maszty, kominy, dźwigi, silosy, itp., dla których dopuszcza się maksymalną wysokość 40 m) było dopuszczalne. Po trzecie, Sąd Wojewódzki nie dokonał szczegółowej oceny zarzutów naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. (poprzez sporządzenie wbrew oznaczeniu na mapie skali 1:1000 MPZP w mniejszej skali niż 1:1000, bez wskazania szczególnie uzasadnionego przypadku), art. 2 Konstytucji RP w zw. z § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (poprzez wykorzystanie podkładów mapowych z dnia 14 listopada 2007 r.), 140 k.c. w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. na tle § 7 ust. 1 pkt 7 MPZP (poprzez brak określenia zasad lokalizacji przedsięwzięcia o uciążliwości wykraczającej poza granice terenu, do którego inwestor ma tytuł prawny, na terenach przemysłowo-usługowych), art. 113 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (w ten sposób, że Rada Miejska w § 16 pkt 3 lit. i, § 17 pkt 3 lit. k, § 18 ust. 1 pkt 3 lit. e, § 19 ust. 1 pkt 3 lit. i, § 20 ust. 1 pkt 3 lit. i oraz w § 23 ust. 1 pkt 3 lit. f ustaliła obowiązujący dopuszczalny poziom hałasu w środowisku, powołując się na funkcję terenu – zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, nieobjętą zakresem normowania ww. jednostki redakcyjnej ustawy). Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż zaakceptowana pośrednio przez Sąd pierwszej instancji negatywna ocena powyższych zarzutów wynika bezpośrednio z odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje powyższą ocenę, uznając stanowisko skarżonego organu za prawidłowe. Nie jest natomiast uzasadnione stanowisko stron skarżących kasacyjnie w zakresie, w jakim upatrują one w braku merytorycznego ustosunkowania się Sądu meriti do "argumentów (...) dotyczących" zasad, parametrów oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy "nieruchomości przeznaczonych na cele przemysłowo-usługowe znajdujących się w sąsiedztwie nieruchomości skarżących" naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że kwestionowanie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów statuujących zasady niezwiązania granicami skargi oraz orzekania w granicach sprawy w drodze zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może skutecznie prowadzić do podważenia prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności wykładni i stosowania przepisów prawa materialnego lub procesowego, które wchodziły w skład podstawy prawnej zaskarżonego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie zmierza do podważenia prawidłowości legalnościowej oceny Sądu pierwszej instancji w zakresie stanu faktycznego sprawy lub wykładni i stosowania prawa przez kontrolowany organ, powinna sformułować adekwatne zarzuty wadliwego zastosowania przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w związku z błędną oceną legalności zaskarżonych aktów lub czynności albo zarzuty naruszenia określonych przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może być samodzielnym przedmiotem zarzutu kasacyjnego jedynie w razie wykazania, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok przekroczył granice sprawy administracyjnej, której dotyczy skarga, lub orzekł w sprawie, która nie była przedmiotem zaskarżonego aktu lub zaskarżonej czynności, albo w razie wykazania za pośrednictwem innych zarzutów kasacyjnych, że pomimo niezwiązania granicami skargi (w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną) Sąd pierwszej instancji wadliwie ograniczył rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy jedynie do jej części lub do określonego fragmentu jej podstawy prawnej lub faktycznej. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała ani przekroczenia przez Sąd pierwszej instancji granic sprawy, ani nieuzasadnionego ograniczenia zakresu rozpoznania sprawy przez pominięcie określonych fragmentów jej stanu prawnego lub faktycznego, bez których oceny istota sprawy pozostaje nierozpoznana. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. przez naruszenie związania wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2018 r. (sygn. akt II OSK 1213/16) w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny, "czy nastąpiło odpowiednie wyważenie interesów skarżących i interesów inwestorów – w tym także w zakresie parametrów zabudowy i nieprzekraczalnej linii zabudowy". Kontrolowany Sąd Wojewódzki podporządkował się w pełnym zakresie sformułowanym w cyt. wyroku z dnia 7 marca 2018 r. wytycznym Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie prawidłowego sposobu wykładni prawa materialnego na tle zagadnienia wyważenia spornych interesów właścicieli sąsiadujących terenów o zróżnicowanym przeznaczeniu planistycznym. Naczelny Sąd nakazał Sądowi pierwszej instancji przeprowadzenie oceny sposobu planistycznego wyważenia interesów skarżących kasacyjnie (będących właścicielami działek nr [...], [...], [...] [...] przeznaczonych pod zieleń urządzoną – symbol 45Z oraz pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – symbol MN1) oraz inwestorów (działki o numerach [...], [...], [...] i [...] sąsiadujące z działkami skarżących i przeznaczone pod zabudowę przemysłowo-usługową - 11 P-U), w kontekście zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego. Strona skarżąca kasacyjnie nie zauważyła jednak, że stwierdzenia Sądu kasacyjnego, iż przeznaczenie "określonych nieruchomości dla zabudowy produkcyjnej, usługowej i towarzyszącej, określenie maksymalnej wysokości zabudowy, maksymalnej powierzchni zabudowy, minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także linii zabudowy może mieć istotny wpływ nie tylko na sąsiednie tereny, ale i tereny znajdujące się w obszarze oddziaływania tych inwestycji" oraz "że przybliżenie dopuszczalnej linii zabudowy na działkach oznaczonych 11 P-U oznacza zwiększenie immisji wobec działek skarżących" zostały wyrażone jako podstawa do oceny, że interes prawny skarżących został naruszony, a zatem przesłanka legitymacyjna została przez nich spełniona (zob. zawarte w uzasadnieniu rozważania NSA poprzedzające słowa: "Powyższe okoliczności świadczą o tym, że naruszenie interesu skarżących jest realne i bezpośrednie"). W związku z powyższym nie można zgodzić się z twierdzeniem, że w świetle wiążących wytycznych interpretacyjnych Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego wymagała poddania analizie wszystkich wymienionych wyżej planistycznych parametrów zagospodarowania i zabudowy terenu oznaczonego symbolem 11 P-U w kontekście ich wpływu (w zakresie działek nr [...], [...], [...] i [...]) na prawo własności nieruchomości stron skarżących kasacyjnie (działki nr [...], [...], [...] [...]). Trzeba natomiast przyjąć, że Sąd pierwszej instancji zgodnie z poleceniem Sądu kasacyjnego ("W szczególności Sąd rozważy, czy w danej sytuacji doszło do przekroczenia władztwa planistycznego czy też takie nadużycie nie zaistniało") przeprowadził ocenę zarzutu przekroczenia granic (nadużycia) władztwa planistycznego, szczegółowo uzasadniając pogląd, że w jego ocenie do takiego nadużycia nie doszło (zob. s. 23-26 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). W drugiej kolejności Sąd kasacyjny rozpoznał zarzuty naruszenia prawa materialnego, uznając je za pozbawione uzasadnionych podstaw argumentacyjnych. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i "arbitralne stwierdzenie braku naruszenia władztwa planistycznego (...) jedynie ze względu na fakt przeznaczenia spornych terenów na cele przemysłowo-usługowe również w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zmianie uległy zasadnicze zasady ich zagospodarowania, przy jednoczesnym zaniechaniu przez Sąd I instancji przeprowadzenia jakiejkolwiek oceny wyważenia interesów osób zainteresowanych, celów i uzasadnienia zmian dokonanych skarżoną uchwałą". Po pierwsze, pozbawione podstaw jest twierdzenie skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji stwierdził brak nadużycia władztwa planistycznego "jedynie ze względu na fakt przeznaczenia spornych terenów na cele przemysłowo-usługowe w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Prawidłowa konstatacja Sądu pierwszej instancji, że sporne tereny działek sąsiadujących (działki nr [...], [...], [...] i [...]) z działkami skarżących podlegają przeznaczeniu pod działalność przemysłowo-usługową od ponad 15 lat (takie przeznaczenie przyjęto zarówno w uchwale nr [...] z dnia [...] września 2000 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieluń oraz uchwale nr [...] z [...] września 2013 r. zmieniającej Studium, jak również w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przyjętych uchwałami nr [...] Rady Miejskiej w Wieluniu z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz nr [...] z dnia [...] marca 2014 r.), nie była bowiem jedyną przesłanką do sformułowania końcowego wniosku, że granice władztwa planistycznego gminy w zakresie określania przeznaczania terenów oraz wyznaczania wzajemnych relacji terenów o odmiennym przeznaczeniu nie zostały przekroczone. Po drugie, skarga kasacyjna nie wskazuje, jakie to "zasadnicze zasady" zagospodarowania działek nr [...], [...], [...], [...] uległy zmianie w zaskarżonej uchwale w porównaniu z treścią poprzedniej uchwały planistycznej. Po trzecie, dalsza ocena merytoryczna zarzutu kasacyjnego nie jest możliwa i dopuszczalna ze względu na brak koniecznej konkretyzacji zarzutu kasacyjnego. W skardze kasacyjnej wadliwie (w sposób zakresowo niespójny z uzasadnieniem) wskazano jako wzorzec kontroli kasacyjnej jedynie art. 1 ust. 2 u.p.z.p., podczas gdy przepis ten zawiera wyliczenie obejmujące 13 punktów. Brak koniecznego dookreślenia powyższego wzorca uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu przeprowadzenie pełnej weryfikacji stanowiska strony skarżącej kasacyjnie. Nie znajduje także usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. przez błędne uznanie, że "nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego wobec skarżących, podczas gdy Rada Miejska przekroczyła zakres dozwolonej ingerencji w prawo własności skarżących, wielokrotnie przybliżając i zwiększając możliwość zabudowy sąsiednich terenów o charakterze przemysłowo-usługowym zwiększając tym samym immisje bez żadnego uzasadnienia i odpowiedniego wyważenia interesów inwestorów oraz skarżących". Stanowisko skargi kasacyjnej w powyższym zakresie jest błędne. Ocena zakresu zbliżenia dopuszczalnej zabudowy przemysłowo-usługowej musi uwzględniać, że już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2011 r. wyznaczył określony kierunek kształtowania odległości pomiędzy terenami obejmującymi działki skarżących oraz sąsiadujące z nimi działki (aktualnie o nr [...], [...], [...], [...]) o przeznaczeniu przemysłowo-usługowym. O ile w planie z 2011 r. nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w odległości 6 m od granicy spornych działek o przeznaczeniu przemysłowo-usługowym z drogą oddzielającą te działki od działek skarżących, o tyle w planie z 2014 r. odległość ta została zmniejszona do 2 m, a więc o 4 m (a nie o 20 m, jak stwierdzono w skardze kasacyjnej). Nie można zatem mówić o "wielokrotnie zwiększającej możliwość zabudowy" czy rażącej zmianie linii nieprzekraczalnej zabudowy powyższych działek. Nie jest również uprawnione twierdzenie, że taka skala redukcji szerokości nieprzekraczalnej linii zabudowy na działkach oddzielonych od działek znajdujących się po drugiej stronie drogi publicznej może być sama w sobie uznana za przejaw nadużycia władztwa planistycznego. Z kolei twierdzenie, że w ten sposób doszło do "zwiększenia immisji", jest oczywiście nieporozumieniem. Ochronie przed niedopuszczalnymi immisjami środowiskowymi (w tym przed hałasem) inwestycji przemysłowych lub usługowych służą bowiem odpowiednie regulacje prawa ochrony środowiska. Mając na względzie powyższe argumenty i uznając, że zaskarżony wyrok – w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną – odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej (punkt pierwszy wyroku). Na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych w punkcie drugim wyroku orzeczono o zasądzeniu od skarżących kasacyjnie solidarnie na rzecz Miasta Wielunia kwoty 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.