II SA/Bd 692/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wójta Gminy na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Informacją z dnia [...] kwietnia 2019 r., Wójt Gminy ustalił skarżącej A. S. (powoływanej również jako "spółka") opłatę w wysokości [...] zł za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], nr [...], położonej w miejscowości O. i zobowiązał spółkę do jej uiszczenia. We wniesionej reklamacji skarżąca zarzuciła, że nie ma podstaw do nałożenia na nią przedmiotowej opłaty, wskazując że działka nr [...] znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, gdyż podłączona jest ona do systemu (urządzeń spółki drenarskiej – w tym zakresie podpisała trójstronne porozumienie) odprowadzającego z danego obszaru (obejmującego nie tylko przedmiotową nieruchomość, ale też działki sąsiednie) wody opadowe lub roztopowe. Wody opadowe i roztopowe odprowadzone są do Kanału zbiorczego drenarskiego, a w dalszej kolejności do rowu melioracyjnego szczegółowego, a następnie do rowu podstawowego tj. [...] [...], którego teren zlewni obejmuje także inne okoliczne miejscowości. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Wójt Gminy, działając na podstawie m.in. art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 7 i art. 272 ust. 8 ustawy z dnia [...] lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej powoływanej też jako "Prawo wodne"), określił skarżącej opłatę za II kwartał 2020 r. w kwocie [...]zł za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemie kanalizacji otwartej lub zamkniętej, na działce nr [...]. Wyjaśnił przy tym, że wysokość opłaty za usługi wodne została ustalona dla powierzchni nieruchomości wynoszącej 8438 m˛, z czego powierzchnia nieruchomości wyłączonej z powierzchni biologicznie czynnej wynosi 6524 m˛ (tj. 77,3 % powierzchni nieruchomości). Organ ustalił, że na nieruchomości nie ma urządzeń do retencjonowania wody, co skutkowało ustaleniem stawki opłaty na poziomie 0,50 zł /m˛. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że obszar na którym znajduje się nieruchomość skarżącej nie jest podłączony do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, gdyż takiego systemu nie stanowi wybudowany na nieruchomości wewnętrzny system, który zbiera wody opadowe i roztopowe, a następnie je odprowadza do gruntu poprzez rów melioracyjny. Wskazując, że faktem jest, że wody opadowe i roztopowe odprowadzane są też z wymienionych przez skarżącą działek do rowu melioracyjnego, organ podkreślił, że nie jest to system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, gdyż odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest rów melioracyjny, a więc urządzenie wodne, a nie system kanalizacji deszczowej, który ze sobą współfunkcjonuje i którego Gmina I. nie posiada na danym terenie. Organ podniósł, że rów będąc zgodnie z definicją ustawową urządzeniem wodnym nie jest tożsamy z systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej, zaznaczając jednocześnie, że do urządzeń wodnych w świetle art. 7 ust. 2 Prawa wodnego nie można zaliczyć urządzeń instalacji kanalizacji deszczowej, że zgodnie z art. 389 pkt 1 Prawa wodnego - pozwolenie wodnoprawne jest wymagane (jeżeli ustawa nie stanowi inaczej) na usługi wodne - wprowadzanie wód opadowych do urządzenia wodnego, a nie jest wymagane na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji, a także że urządzenia melioracji wodnych nie realizują zadań w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję A. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego, zarzuciła: a) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa"), poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość jest obszarem nieujętym w systemie kanalizacji otwartej lub zamkniętej, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że wody opadowe i roztopowe z przedmiotowej nieruchomości oraz z sąsiednich nieruchomości na danym obszarze są odprowadzane za pomocą urządzeń spółki drenarskiej, co kwalifikuje ją jako nieruchomość objętą systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej, b) naruszenie prawa materialnego tj. art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że za "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie można uznać systemu kanalizacji, który wody opadowe i roztopowe odprowadzane z danego obszaru za pomocą urządzeń spółki drenarskiej, gdzie następnie woda z kanału zbiorczego drenarskiego odprowadzana jest w dalszej części do rowu melioracyjnego, podczas gdy "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", którym posługuje się Prawo wodne to zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej, co oznacza, że rów melioracyjny – stanowi część systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o którym mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ww. ustawy Prawo wodne. Zgodnie z art. 34 pkt 4 Prawa wodnego szczególnym korzystaniem z wód jest wykonywanie na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Wskazane szczególne korzystanie z wód objęte zostało obowiązkiem uiszczenia opłaty, co wynika z art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Przepis ten stanowi, że opłatę za usługi wodne uiszcza się także za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że przesłankami skutkującymi obowiązkiem poniesienia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, w związku ze wskazaną formą szczególnego korzystanie z wód, są: - odpowiednia powierzchnia nieruchomości (powyżej 3500 m2) - wykonanie określonych robót lub obiektów budowlanych na terenie nieruchomości - wyłącznie w następstwie wykonanych robót lub obiektów oznaczonej powierzchni nieruchomości (powyżej 70 %) z powierzchni biologicznie czynnej, - nieujęcie obszaru w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W niniejszej sprawie spór między stronami w zakresie wymienionych przesłanek, dotyczył wyłącznie kwestii czy przedmiotowa nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Prawo wodne nie definiuje pojęcia "systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej". Nie ulega jednak wątpliwości, że ustawodawca pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" odniósł w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wprost do pojęcia "obszaru", a nie nieruchomości. Z analizy przepisów Prawa wodnego wynika także, że ustawodawca w ramach systemów kanalizacji wyodrębnił "otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych" oraz "systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast" (patrz art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego). Jednakże tylko pojęcie systemu kanalizacji zbiorczej zostało zdefiniowane w Prawie wodnym, tj. w art. 16 pkt 59 tej ustawy, poprzez określenie, że jest to sieć w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Z treści art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego wynika natomiast, że zarówno otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych, jak i systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ujmują wody opadowe lub roztopowe oraz odprowadzają je do wód lub do urządzeń wodnych. Z powyższego wynikają dwa wnioski – po pierwsze że pojęcia "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie można utożsamiać z pojęciem "systemu kanalizacji zbiorczej", po drugie że pojęć "otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej" oraz "systemy kanalizacji zbiorczej" ustawodawca używa jako nazw dwóch różnych systemów, których cechą wspólną jest to, że odprowadzają one wody opadowe i roztopowe (ustawodawca wskazuje, że wody opadowe i roztopowe są "ujmowane" w pierwszy "albo" w drugi z wymienionych systemów), z tym że w przeciwieństwie do systemów kanalizacji zbiorczej systemy kanalizacji deszczowej powinny służyć wyłącznie odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych, a nie ścieków. Na tle poczynionych uwag stwierdzić należy, że obszary ujęte w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o którym mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, to nie tylko obszary objęte systemem kanalizacji zbiorczej, ale również stanowić je mogą obszary ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych. Istotnym jest w obu wypadkach, aby na danym obszarze istniał system tj. zespół powiązanych urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych lub roztopowych. W przypadku "otwartego lub zamkniętego systemu kanalizacji deszczowej", w ramach którego ustawodawca nie posłużył się spójnikiem "albo" (alternatywną rozłączną), lecz spójnikiem "lub", przyjąć należy, że system ten może być otwarty, może też być zamknięty, ale również może być mieszany tj. częściowo otwarty, a częściowo zamknięty. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się na obszarze objętym systemem kanalizacji zbiorczej. Z akt sprawy wynika natomiast że wody opadowe i roztopowe odprowadzane są z przedmiotowej nieruchomości za pomocą urządzeń spółki drenarskiej (w tym zakresie podpisane zostało stosowne porozumienie) m.in. rurociągu drenarskiego do Kanału zbiorczego drenarskiego, które w dalszej kolejności odprowadzane sią do rowu melioracyjnego szczegółowego, a następnie do rowu podstawowego tj. [...] [...]. Skarżąca podkreślała, że z systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych za pomocą urządzeń spółki drenarskiej korzystają także sąsiednie nieruchomości, a teren zlewni [...] [...] obejmuje także sąsiednie miejscowości. Co istotne organ potwierdził w zaskarżonej decyzji, że wody opadowe i roztopowe odprowadzone są do rowu melioracyjnego również z wymienionych przez skarżącą działek sąsiednich oraz, że działka skarżącej podłączona jest do systemu odprowadzającego z danego obszaru wody opadowe i roztopowe. Z powyższego wynika, że w sprawie niesporne jest, że nieruchomość skarżącej znajduje się na większym obszarze ujętym w pewien system, w ramach którego wody opadowe i roztopowe odprowadzane są do rowu melioracyjnego. Organ nie uznał jednak, że w sprawie mamy do czynienia z systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej, z uwagi na to, iż odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest rów melioracyjny, stanowiący urządzenie wodne. Nie wypowiedział się przy tym jednoznacznie jak dokładnie funkcjonuje system odprowadzający wody opadowe i roztopowe na większym obszarze niż tylko nieruchomość skarżącej (m.in. czy cały wskazywany przez skarżąca obszar – sąsiednie nieruchomości i miejscowości – objęty jest wskazywanym przez skarżącą systemem odprowadzania wód, czy system ten ma charakter zorganizowany i współzależny, czy cały objęty jest on urządzeniami spółki drenarskiej), co zdaje się jest konsekwencją stanowiska organu, że żaden system kanalizacji otwartej lub zamkniętej nie może składać się z rowu. W okolicznościach sprawy, istotne znaczenie ma zatem przede wszystkim kwestia charakteru rowu melioracyjnego, to jest czy dopuszczalnym jest uznanie go za element systemu kanalizacji deszczowej. Zdaniem Sądu problem ten został trafnie zanalizowany w wyroku WSA w Szczecinie z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1049/18 (dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Wskazano tam, że "wprawdzie rowy melioracyjne wykonywane są w celach melioracyjnych, tj. regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnych gleby i ułatwienia jej uprawy, to w pojęciu tym mieści się również odprowadzanie wód opadowych, które powodują nadwyżki wód w stosunku do możliwości absorpcyjnych danego gruntu (terenu). Rów melioracyjny spełnia zresztą swą funkcję w ścisłym związku z opadami atmosferycznymi. Przemawia to za uznaniem go za element otwartego systemu kanalizacji deszczowej". Rów melioracyjny może być zatem wykorzystywany do odprowadzania zrzutów wód opadowych do innego odbiornika, którym są wody powierzchniowe, a to oznacza, że będzie on wówczas elementem systemu kanalizacji deszczowej. Jednocześnie w kontekście charakteru rowu melioracyjnego, zaznaczyć należy, że jak wynika z art. 35 ust. 3 pkt 7 Prawa wodnego, otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej mogą kończyć się na urządzeniu wodnym. Zgodnie bowiem z tym przepisem usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód "lub do urządzeń wodnych" - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Jednym zaś z urządzeń wodnych - zgodnie z definicją zawartą w art. 16 pkt 65 lit. a Prawa wodnego - jest rów. Z drugiej strony – skoro system kanalizacji deszczowej może być "otwarty" – to w jego skład może wchodzić rów (por. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1049/18; WSA w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1170/19 – dostępne jw.). Wynika z tego, że rów może pełnić zarówno rolę elementu "otwartego systemu kanalizacji deszczowej", który prowadzi wodę do dalszego odbiornika, jak też może pełnić rolę urządzenia wodnego, do którego odprowadzana jest woda ujęta w systemie kanalizacji deszczowej (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 29 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 110/20 i z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 383/20 – dostępny jw.). Jednocześnie należy podkreślić, że dany system kanalizacji deszczowej może też być też mieszany, a więc częściowo otwarty i częściowo zamknięty. Wobec powyższego stwierdzić należy, że określony obszar może być ujęty w system kanalizacji deszczowej, także wówczas, gdy elementem tego systemu jest rów, pełniący rolę urządzenia odprowadzającego zrzuty wód opadowych do innego odbiornika, jak i samego odbiornika wód opadowych i roztopowych, ujętych w system kanalizacji deszczowej. Aby jednak stwierdzić czy w danym wypadku mamy do czynienia z system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o którym mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, w skład którego wchodzi rów, należy dokonać wnikliwej analizy jaką funkcję dla danego obszaru pełni określony rów i czy współfunkcjonuje on z innymi urządzeniami na danym obszarze, a następnie stwierdzić czy system, którego częścią jest dany rów, stanowi dla danego obszar system kanalizacji deszczowej. Przy czym, okoliczność, że dany rów stanowi rów melioracyjny, jak też, że jest on urządzeniem wodnym, nie wyklucza – jak wykazano - możliwości uznania go za element systemu kanalizacji deszczowej. W sprawie organ, naruszając przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, nie ustalił jak funkcjonuje system urządzeń istniejących na większym obszarze niż tylko nieruchomość skarżącej, jak i czy jest on powiązany oraz jaką pełni w rzeczywistości funkcję dla danego obszaru (tj. czy w sposób współzależny odprowadza on wody opadowe i roztopowe z obszaru większego niż tylko nieruchomość skarżącej), przyjmując w sposób nieuprawniony, gdyż bez poczynienia niezbędnych ustaleń faktycznych, że na analizowanym obszarze nie funkcjonuje system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, wyłącznie dlatego, iż w skład systemu na który powoływała się skarżąca wchodzi urządzenie wodne w postaci rowu melioracyjnego, co jak wykazano - bez analizy funkcji określonego rowu dla danego obszaru i jego powiązania z innymi współfunkcjonującymi urządzeniami na działkach czy miejscowościach objętych danym obszarem, jak też ewentualnego powiązania danego rowu z innymi rowami, zbiornikami wodnymi czy wodami płynącymi – stanowiło nieprawidłowe i nieodniesione do okoliczności konkretnej sprawy wnioskowanie, naruszające art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Wskazane uchybienia i naruszenia prawa organu, obligowały Sąd do uwzględnienia wniesionej w sprawie skargi. Przyjmując przedstawioną w wyroku wykładnię systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej i charakteru rowu melioracyjnego, jako urządzenia mogącego stanowić element tego systemu, organ ponownie rozpatrując sprawę, dokona analizy systemu, na który powoływała się w sprawie skarżąca, obejmując analizą nie tylko przedmiotową nieruchomość, ale i sąsiednie tereny, tj. wypowie się czy i jak system ten funkcjonuje na wskazanym obszarze, w tym czy działa on w sposób wskazany przez skarżącą, oraz czy pełni on zadania systemu kanalizacji deszczowej dla danego obszaru, co sprowadza się do wymogu zbadania wzajemnego powiązania wewnętrznych urządzeń znajdujących się na nieruchomości skarżącej z urządzeniami funkcjonującymi na obszarze szerszym niż nieruchomość skarżącej (obejmującym także inne nieruchomości), a także do ustalania funkcji i celu jakie te urządzenia jako całość na danym obszarze pełnią, tj. przede wszystkim wyjaśnienia czy pełnią one funkcję powiązanego systemu, realizującego dla danego obszaru jako całości cel jakim jest odprowadzanie z niego wód opadowych i roztopowych. Dokonanie analizy systemu, na który powoływała się w sprawie skarżąca, jedynie w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, a nie szerszego obszaru, nie będzie stanowiło prawidłowego wykonania wskazań Sądu zawartych w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt. 2 wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 wskazanej ustawy. Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.