II SA/Bk 794/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Gminy Rutki z dnia 31 grudnia 2012 r. nr 107/XX/12 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rutki stwierdza nieważność § 1 ust. 2, § 2 ust. 2 pkt 7 i 8, § 9 ust. 2 i 3, § 17 pkt 4, 5 i 6 oraz § 19 ust. 1 załącznika do zaskrzonej uchwały. UZASADNIENIE Rada Gminy Rutki podjęła w dniu 31 grudnia 2012 r. uchwałę nr 107/XX/12 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rutki, działając m.in. na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2012, poz. 391, dalej: "u.c.p.g.", ze zmianami dokonanymi uchwałą nr 114/XXI/13 z dnia 4 marca 2013 r.). W treści § 1 ust. 2 załącznika do ww. uchwały, stanowiącego Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Rutki (dalej: "Regulamin"), wskazano, że ilekroć w Regulaminie jest mowa o: właścicielach nieruchomości, odpadach, zbieraniu odpadów, punkcie selektywnego zbierania, odpadach komunalnych, odpadach wielkogabarytowych, odpadach ulegających biodegradacji, odpadach niebezpiecznych, zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, odpadach wielkogabarytowych, odpadach zielonych, odpadach opakowaniowych, nieczystościach ciekłych, zbiornikach bezodpływowych, stacjach zlewnych rozumie się przez to odpowiednie definicje zawarte u.c.p.g. i ustawie z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ze zm.). W § 2 ust. 2 Regulaminu wskazano, że właściciele nieruchomości są zobowiązani do: "uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, niezwłocznie po ich pojawieniu się" (pkt 7) oraz "usunięcia śliskości na chodnikach położonych wzdłuż nieruchomości, niezwłocznie po ich pojawieniu się" (pkt 8). W treści § 9 ust. 2 Regulaminu wskazano, że "pojemniki i worki powinny być ustawione w granicy nieruchomości lub bezpośrednio przy ogrodzeniu w miejscu specjalnie do tego wydzielonym, na równej powierzchni, w miarę możliwości utwardzonej, zabezpieczonej przed zbieraniem się wody i błota", zaś w § 9 ust. 3 Regulaminu stwierdzono, że "zabrania się wrzucania do pojemników i worków na odpady komunalne: śniegu, lodu, gruzu, gorącego żużlu i popiołu, odpadów niebezpiecznych, medycznych oraz spalania odpadów komunalnych". W § 17 pkt 4-6 Regulaminu wskazano, że do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe, a w szczególności psy, należy m.in.: "wyprowadzania psów wyłącznie na smyczy i w kagańcu" (pkt 4); "zwolnienie psa ze smyczy poza posesją jest dozwolone, jeśli miejsce jest mało uczęszczane, pies posiada nałożony kaganiec a właściciel sprawuje nadzór nad jego zachowaniem" (pkt 5); "zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie posesji jest możliwe w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa oraz umieszczenie tabliczki ze stosownym ostrzeżeniem" (pkt 6). W treści § 19 ust. 1 Regulaminu wskazano zaś, że "w przypadku wystąpienia na terenie nieruchomości gryzoni, właściciele nieruchomości zobowiązani są niezwłocznie przeprowadzić obowiązkową deratyzację". Skargę na ww. uchwałę, w zakresie § 1 ust. 2, § 2 ust. 2 pkt 7 i 8, § 9 ust. 2 i 3, § 17 pkt 4-6 oraz § 19 ust. 1 Regulaminu wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku Prokurator Rejonowy w Z., zarzucając jej: – w zakresie § 1 pkt 2 Regulaminu istotne naruszenie prawa - art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1, 2 i 2a u.c.p.g. przez przekroczenie delegacji ustawowej i ustanowienie regulacji mającej charakter informacyjny, podczas gdy ustawa upoważniała jedynie do uregulowania szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy; – w zakresie § 2 ust. 2 pkt 7 Regulaminu istotne naruszenie prawa - art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 lit. c. u.c.p.g. przez zamieszczenie przepisów regulujących kwestie wykraczające poza upoważnienie ustawowe i określenie częstotliwości usuwania przez właścicieli nieruchomości zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, niezwłocznie po ich pojawieniu się; – w zakresie § 2 ust. 2 pkt 8 Regulaminu istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 lit. c. u.c.p.g. przez zamieszczenie przepisów regulujących kwestie wykraczające poza upoważnienie ustawowe i nałożenie obowiązku usunięcia śliskości na chodnikach położonych wzdłuż nieruchomości, niezwłocznie po ich pojawieniu się; – w zakresie § 9 ust. 2 Regulaminu istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 2. u.c.p.g. przez zamieszczenie przepisów regulujących kwestie wykraczające poza upoważnienie ustawowe i określenie warunków, w jakich powinno znajdować się miejsce ustawiania pojemników do gromadzenia odpadów; – w zakresie § 9 ust. 3 Regulaminu istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 u.c.p.g. przez zamieszczenie przepisów regulujących kwestie wykraczające poza upoważnienie ustawowe i nałożenie zakazów w zakresie wrzucania określonych nieczystości do pojemników i worków na odpady oraz ich spalania, nieprzewidzianych w delegacji ustawowej; – w zakresie § 17 pkt 4 i 5 Regulaminu istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. przez zamieszczenie przepisów regulujących kwestie wykraczające poza upoważnienie ustawowe, przekraczające zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 Konstytucji RP i nałożenie obowiązków nieprzewidzianych w delegacji ustawowej w postaci obowiązku wyprowadzania psów wyłącznie w kagańcu i na smyczy, bez uwzględnienia właściwości osobniczych zwierzęcia i mogących wynikać z tej okoliczności wyjątków, nadto powtarzający zapisy art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt określających sytuacje, w których dozwolone jest zwolnienie psa ze smyczy; – w zakresie § 17 pkt 6 Regulaminu istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. przez zamieszczenie przepisów regulujących kwestie wykraczające poza upoważnienie ustawowe i nałożenie obowiązków nieprzewidzianych w delegacji ustawowej w postaci obowiązku ogrodzenia posesji bądź jej części, na której pies jest przechowywany oraz o jej oznakowaniu tabliczką; – w zakresie § 19 ust. 1 Regulaminu istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. przez zamieszczenie przepisów regulujących kwestie wykraczające poza upoważnienie ustawowe i nałożenie na właścicieli nieruchomości nieprzewidzianego w delegacji ustawowej obowiązku deratyzacji nieruchomości w przypadku wystąpienia gryzoni, podczas gdy deratyzację winna przeprowadzać gmina, nadto nie ustanowienie regulacji wyczerpująco określających przewidziane w upoważnieniu kwestie dotyczące określenia terminów i obszarów przeprowadzania obowiązkowej deratyzacji. Skarżący Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w zakresie § 1 ust. 2, § 2 ust. 2 pkt 7 i 8, § 9 ust. 2 i 3, § 17 pkt 5-6 i § 19 ust. 1 Regulaminu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Rutki wskazała, że dnia 29 września 2020 r. podjęła uchwałę nr 112/XV/20 (Dz. Urz. Woj. Podl. 2020, poz. 4240) w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rutki, na mocy której moc straciła zaskarżona uchwała z 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Nr 107/XX/12 Rady Gminy Rutki z dnia 31 grudnia 2012 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rutki, która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 u.c.p.g (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały). Uchwała rady gminy w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie, ma – stosownie do treści art. 4 ust. 1 u.c.p.g – charakter aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego stanowią – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są więc normami ustalonymi w aktach wyższego rządu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia aktu prawa miejscowego musi wynikać z ustawy (vide: art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Z wynikającej wprost z Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym podporządkowanej pozycji aktu prawa miejscowego względem aktów wyższego rzędu, wynika wzorzec i zakres kontroli legalności aktu prawa miejscowego. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że treść kontrolowanego aktu nie może naruszać regulacji ustawy zawierającej delegację do jego podjęcia (uchwalenia), przepisów Konstytucji RP a także przepisów innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią oraz mieć na uwadze, że normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu niż ustawa. Dopuszczalny zakres regulacji objętych uchwalanym regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminie wynika z treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g (tu z tekstu ustawy opublikowanego w Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.). Przepis ten wymienia wszystkie konieczne elementy regulaminu w ośmiu punktach w sposób wyczerpujący, co oznacza, że treść uchwalanego regulaminu z jednej strony nie może zawierać zapisów wykraczających poza zakres art. 4 ust. 2 ustawy upoważniającej a z drugiej strony musi się odnosić do wszystkich punktów wskazanego przepisu. Normy regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach odnoszące się do innych zagadnień niż wskazane w art. 4 ust. 2 u.c.p.g, a także regulujące zagadnienia wymienione w art. 4 ust. 2 tej ustawy, w sposób odmienny niż to wynika z treści upoważnienia, stanowią niedopuszczalne wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest, że organ stanowiący akt prawa miejscowego ma obowiązek ścisłej interpretacji treści normy upoważniającej, co oznacza, że nie może sobie przypisywać kompetencji nieobjętych normą upoważniającą ani dokonywać rozszerzającej wykładni normy upoważniającej. Odstępstwo od opisanych zasad tworzenia aktu prawa miejscowego z reguły stanowi istotne naruszenie prawa, a w świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w związku z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny. Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym mamy do czynienia nie tylko w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia danego aktu prawa miejscowego, ale również wówczas, gdy rada gminy danym aktem prawa miejscowego wkracza w materię już uregulowaną innymi aktami wyższego rzędu tj. ustawami innymi niż ustawa upoważniająca. Akt prawa miejscowego ma się wpisywać w ogólnie obowiązujący system prawa i być z nim spójny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to sprzeczność postanowień uchwały rady gminy z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, a zatem także z Zasadami Techniki Prawodawczej, stanowiącymi załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., co oznacza, że także istotne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przy tworzeniu aktu prawa miejscowego może być zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa skutkujące nieważnością aktu prawa miejscowego (vide: stanowisko zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 kwietnia 2004 r. P 16/03; OTK-A 2004/4/36 w odniesieniu do "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej"). Z treści § 115 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie ustawy upoważniającej. Również z przepisów Działu VI Zasad Techniki Prawodawczej poświęconego projektom aktów o charakterze wewnętrznym, którego to działu przepisy są stosowane przy tworzeniu projektów aktów prawa miejscowego (vide: odesłanie zawarte w § 143 Zasad Techniki Prawodawczej), wynika że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy prawne regulujące sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu (podmiotów) i wyznaczonych (przyznanych) przepisem prawnym upoważniającym (vide: § 134 i 135 Zasad Techniki Prawodawczej). Zapisy te korespondują z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym akty prawa miejscowego ustanawiane są tylko "na podstawie" i tylko "w granicach" upoważnień ustawowych. Z kolei z treści § 118 odczytywanego w związku z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej wynika, że w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa (vide, między innymi wyrok WSA w Poznaniu z 22 stycznia 2014 r. sygn. IV SA/Po 792/13, Lex nr 1418249). Z Zasad Techniki Prawodawczej wprost wynika, że w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej (vide: § 149 zasad Techniki Prawodawczej). Z § 146 Zasad Techniki Prawodawczej wynika przy tym generalna zasada, że definicje danego określenia formułuje się w ustawie lub innym akcie normatywnym, jeżeli: 1) dane określenie jest wieloznaczne; 2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenia jego ostrości; 3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe; 4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia. Zapisy aktu prawa miejscowego stanowiące powtórzenie regulacji ustawowych naruszają Zasady Techniki Prawodawczej stanowiąc jednocześnie naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic. Z § 6 Zasad Techniki Prawodawczej wynika ponadto generalny nakaz redagowania przepisów aktów prawodawczych w taki sposób, który intencje prawodawcy czyni dla odbiorcy zrozumiałymi i oczywistymi. Wypowiedź prawodawcy winna być precyzyjna i jednoznaczna. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie norm niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (vide: I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Określoność regulacji prawnych ma charakter zasady prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r. sygn. Kp 3/09). Na ustawodawcy (uchwałodawcy lokalnym) ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które wielokrotnie były wskazywane przez Trybunał Konstytucyjny: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, publ. CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że skarga, jak również zawarte w niej zarzuty świadczące o nieważności zaskarżonej części uchwały (istotności naruszenia prawa) są w pełni zasadne. Przede wszystkim rację ma Prokurator, że w § 1 ust. 2 Regulaminu, doszło do istotnego naruszenia prawa, a mianowicie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1, 2, 2a u.c.p.g, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, polegające na wprowadzeniu przepisu o charakterze informacyjnym, tj. odesłania w zakresie znaczenia pojęć występujących na gruncie Regulaminu do definicji ustawowych zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawie o odpadach. Jak już wyżej wskazano, przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Rada gminy nie ma zatem prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku, ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawowe wyliczenie zagadnień, które regulamin winien zawierać jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania przepisu art. 4 ust. 2 u.c.p.g. w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Oznacza to, że nie można w nim zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Wynikający z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zakres upoważnienia do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie obejmuje, w żadnej ze spraw wymienionych w pkt 1 - 8, uprawnienia rady gminy do formułowania w regulaminie jakichkolwiek pojęć ich dotyczących. Brak upoważnienia rady w tym zakresie oznacza zarówno zakaz tworzenia w regulaminie na jego potrzeby własnych definicji pojęć (przez co rozumieć należy przepisy ustawowe zmodyfikowane lub utworzone na użytek uchwały), w tym ustalania znaczenia określeń ustawowych, jak i do powtarzania w nim definicji ustawowych bądź też odsyłania do nich (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 r., II SA/Ol 513/17). Podzielić należy także stanowisko Prokuratora, że unormowanie zawarte w § 2 ust. 2 pkt 7 załącznika do zaskarżonej uchwały, nie realizuje normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. W powołanym zapisie Rada Gminy przewidziała, że "błoto, śnieg, lód i inne zanieczyszczenia należy uprzątnąć z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, niezwłocznie po ich pojawieniu się". Powyższe rozwiązanie nie odpowiada jednakże prawu, gdyż zgodnie z ustawowym upoważnieniem, zawartym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g (według numeracji ustawy w wersji obowiązującej w dacie podjęcia skarżonej uchwały), w regulaminie mają być określone wymagania właścicieli nieruchomości w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Stosownie natomiast do treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy upoważniającej, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez "uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych". Porównanie treści zakwestionowanych zapisów § 2 ust. 2 pkt 7 Regulaminu z treścią art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz z treścią art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g, wskazuje, że nie realizują one normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., odnoszącej się do wymagań wobec właścicieli nieruchomości co do uprzątania tych części ich nieruchomości, które służą do użytku publicznego, natomiast stanowią niedopuszczalną kombinację ww. normy upoważniającej z treścią wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g, ustawowych obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie oczyszczania chodników wchodzących w skład pasów drogowych, położonych bezpośrednio przy granicy ich nieruchomości. W odróżnieniu od art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g, delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g dotyczy jedynie obowiązku określenia wymagań wobec właściciela nieruchomości dotyczących utrzymania w czystości i porządku własnej nieruchomości w części służącej do użytku wspólnego (np. ogólnodostępnej drogi wewnętrznej stanowiącej własność prywatną) a nie obowiązków właściciela nieruchomości dotyczących utrzymania w czystości chodników biegnących wzdłuż nieruchomości, ale wchodzących w skład pasów drogowych, gdyż te obowiązki określa wprost u.c.p.g. w art. 5 ust. 1 pkt 4. Wykładnia obu przepisów prowadzi zatem do wniosku, że ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g nie reguluje kwestii powierzonych do uregulowania radzie gminy normą delegacyjną z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, tj. dotyczących zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości względem terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie obowiązku ustawowego z art. 5 ust. 1 pkt 4 brak jest podstaw do jego powtarzania w zapisach Regulaminu (tak m.in: wyroki: WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. II SA/Gd 80/19, WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. IV SA/Po 365/19, WSA w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r. sygn. II SA/Bd 506/19, WSA w Kielcach z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. II SA/Ke 786/19, WSA w Białymstoku z dnia 4 czerwca 2020 r. sygn. II SA/Bk 179/20 – wszystkie dostępne w CBOSA). Podobnie określenie częstotliwości wykonywania tych obowiązków nie zostało przewidziane w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g, który ogranicza się jedynie do określenia obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zatem regulamin może jedynie określać obowiązek uprzątnięcia wskazanych zanieczyszczeń, brak jest natomiast upoważnienia do określania czasookresu jego wykonania. Kwestia określania czasookresu wykonania obowiązku, o którym mowa wyżej nie mieści się zatem w delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Dodatkowo zauważyć należy, że w § 2 ust. 2 pkt 7 zaskarżonej uchwały rozszerzono obowiązki właścicieli nieruchomości poprzez ich zobowiązanie do usuwania śliskości na chodnikach położonych wzdłuż nieruchomości. Jeszcze raz powtórzyć należy, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś nadkładania niejako czynności dodatkowych, obok uprzątnięcia zanieczyszczeń w postaci "likwidowania śliskości" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 lipca 2014 r. II SA/Gl 258/14). Na marginesie zaznaczyć jedynie należy, że sformułowania zawarte w omawianym przepisie nie są precyzyjne i nie dają jednoznacznej pewności, kiedy służby porządkowe uznałyby obowiązek za właściwie wypełniony. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w omawianym zakresie Rada przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, naruszając wskazaną wyżej zasadę z art. 7 Konstytucji RP oraz wynikającą z art. 94 Konstytucji RP zasadę stanowienia aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z przekroczeniem ustawowej delegacji podjęty został także § 9 ust. 2 Regulaminu nakładający na właścicieli nieruchomości szczególne obowiązki dotyczące warunków umiejscowienia pojemników do zbierania opadów, które nie mają umocowania w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. Powołany przepis pozwala Radzie Gminy na określenie warunków rozmieszczenia pojemników oraz ich utrzymania w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym, nie daje jednakże podstaw do określania warunków w jakich powinno znajdować się miejsce ustawiania tych pojemników. Zakwestionowany zapis Regulaminu nakładający na właścicieli nieruchomości szczególne obowiązki dotyczące warunków umiejscowienia pojemników do zbierania odpadów nie ma zatem umocowania w ustawie, a ponadto na co słusznie zwrócił uwagę Prokurator wkracza w prawo własności, albowiem to od właściciela posesji zależy, w którym miejscu nieruchomości będzie on przechowywał ww. urządzenia (tak: wyrok WSA w Kielcach z dnia 21 listopada 2019 r. II SA/Ke 786/19). Kwestie związane z opróżnianiem pojemników przez właściwą jednostkę, w tym związane z dostępnością tych pojemników, winny być ewentualnie uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. IV SA/Po 741/13, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. II SA/Ol 123/19). Podobnie zapis § 9 ust. 3 Regulaminu, w których ustanowiono zakaz wrzucania określonych nieczystości do pojemników na odpady komunalne oraz zakaz ich spalania, stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust 2. U.c.p.g. Delegacja ustawowa nie przewiduje bowiem stanowienia przepisów w powyższym zakresie, a w konsekwencji postanowienia te należy uznać za niezgodne z prawem. Zasadny jest także zarzut istotnego naruszenia prawa przez § 17 pkt 4 - 6 Regulaminu. Zakwestionowane unormowania dotyczą obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe, w szczególności psy i wskazują na: "wyprowadzania psów wyłącznie na smyczy i w kagańcu" (pkt 4); "zwolnienie psa ze smyczy poza posesją jest dozwolone, jeśli miejsce jest mało uczęszczane, pies posiada nałożony kaganiec a właściciel sprawuje nadzór nad jego zachowaniem" (pkt 5); "zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie posesji jest możliwe w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa oraz umieszczenie tabliczki ze stosownym ostrzeżeniem" (pkt 6). Upoważnieniem ustawowym dla uchwalenia przytoczonych zapisów był art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g, zgodnie z którym Regulamin określa zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowały się dwa stanowiska dotyczące kwestii uregulowania przez radę gminy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe podczas ich wyprowadzania na tereny przeznaczone do wspólnego użytku, tj. kwestii sposobu realizacji upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Jedno stanowisko dopuszcza regulacje regulaminowe zakładające konieczność trzymania zwierzęcia na smyczy, a psów ras agresywnych na smyczy i w kagańcu (vide: wyroki NSA o sygn. II OSK 618/14 i II OSK 2950/19). Drugie uznaje bezwzględny obowiązek trzymania zwierzęcia na smyczy lub w kagańcu, nieprzewidujący wyjątków uwzględniających wiek zwierzęcia, stan psychofizyczny zwierzęcia, czy inne ograniczenia zwierzęcia, za niehumanitarny, naruszający zasadę proporcjonalności (vide: wyroki NSA o sygn. II OSK 1492/12, II OSK 2541/19, II OSK 921/20). Skład orzekający w sprawie niniejszej opowiada się za stanowiskiem drugim. Przede wszystkim zauważa, że kwestie dotyczące sposobu wyprowadzania psów zostały uregulowane w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Wprowadzenie zatem w omawianym Regulaminie bezwzględnego obowiązku wyprowadzania psów wyłącznie na smyczy i w kagańcu, przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g, a także narusza przepisy ustawy o ochronie zwierząt oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej art. 31 ust.3 Konstytucji RP. W przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu, jest zbyt rygorystyczny, gdyż nie uwzględnia cech i szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i może w określonych sytuacjach prowadzić do zachowań niehumanitarnych, co stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie zwierząt. Jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą zasadę proporcjonalności naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej restrykcyjne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r. sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2980/15, wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. II SA/Ke 748/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn. IV SA/Po 61/16). Sądy administracyjne zwracają przy tym uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1094) jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Natomiast z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tak więc wprowadzony w § 17 pkt 4 i 5 Regulaminu, bezwzględny nakaz wyprowadzania psa na smyczy i w kagańcu, jest bardziej rygorystyczny niż normy prawa wynikające z innych ustaw. Nadto Sąd zwraca uwagę, że kwestionowane zapisy Regulaminu zawierają niedookreślone pojęcie - "miejsce mało uczęszczane". Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela egzekwowalny obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji prawidłowe jego zastosowanie. Wskazane sformułowanie może zatem prowadzić do różnych interpretacji omawianych przepisów. Podobnie za niezgodne z prawem uznać należy postanowienie Regulaminu zawarte w § 17 pkt 6, nakładające na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe, a w szczególności psy, obowiązek ogrodzenia posesji bądź jej części, na której pies jest przechowywany, a także umieszczenia tabliczki ze stosownym ostrzeżeniem. Na mocy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. rada gminy została zobowiązana do określenia w regulaminie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Ustanowienie zatem przez Radę Gminy zapisu przewidującego zobowiązanie właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe, a w szczególności psy do możliwości zwolnienia psa ze smyczy na terenie posesji, tylko w sytuacji, gdy jest ona ogrodzona w sposób uniemożliwiający samodzielne jej opuszczenia przez psa, oznakowanie nieruchomości tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem jest nieuprawnione, gdyż nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązki odnoszące się do ich własnych nieruchomości, które nie są przeznaczone do wspólnego użytku, nakazując konieczność ich grodzenia, gdy właściciel zamierza nie trzymać psa uwięzionego na smyczy. W tym miejscu wskazać należy, że z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., dotyczącego dwóch rodzajów obowiązków, a mianowicie po pierwsze: ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi, a po drugie: ochrony przed zanieczyszczeniami terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, wynika, że każdy z tych obowiązków odnosi się do miejsc przeznaczonych do wspólnego użytku (miejsc publicznych, takich jak place, parki). Z tego też względu ograniczenia ustalane przez radę gminy nie mogą obejmować nieruchomości stanowiących własność osób utrzymujących takie zwierzęta (tak K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, s. 179). W tym stanie rzeczy Sąd podzielił również i ten zarzut Prokuratora oraz wywiedzioną w związku z tym argumentacją w zakresie zgodności z prawem wyżej omawianego przepisu, tj. § 17 pkt 4-6 Regulaminu. Rację także ma Prokurator, że Rada Gminy uchwalając § 19 ust. 1 Regulaminu dokonała przekroczenia upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego, znajdującego się w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. We wskazanym przepisie wskazano, że w Regulaminie należy wyznaczyć obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzania. Konieczne zatem było wskazanie konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności jak sposób użytkowania wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji oraz terminów ich przeprowadzenia (tak m.in. WSA w Warszawie w wyrokach: z 21 września 2017, sygn. akt VIII SA/Wa 157/17 oraz z 10 sierpnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 265/17). Obowiązku tego jak trafnie wskazuje Prokurator, nie wypełnia wskazanie, że deratyzację przeprowadza się "w przypadku wystąpienia na terenie nieruchomości gryzoni". Dodatkowo nieuprawnionym było nałożenie obowiązku przeprowadzenia deratyzacji na właścicieli nieruchomości - podstawa ku temu nie została bowiem zawarta w delegacji ustawowej, a wobec tego konieczność przeprowadzenia deratyzacji spoczywa na organach gminy. W tym stanie rzeczy, wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należało ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa. Z powyższych względów Sąd uznał, że przepis § 1 ust. 2, § 2 ust. 2 pkt 7 i 8, § 9 ust. 2 i 3, § 17 pkt 4-6 oraz § 19 ust. 1 zaskarżonej uchwały wykraczają poza zakres delegacji ustawowej i w konsekwencji stwierdził ich nieważność we wskazanym zakresie. Końcowo podkreślić należy, że zasygnalizowana w odpowiedzi na skargę nowa uchwała Rady Gminy Rutki z dnia 29 września 2020 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Rutki (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2020 r., poz. 4240) nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie. Uchylenie lub zmiana uchwały nie czyni bowiem bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny jest uprawniony stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Skutki bowiem takiej uchwały obejmują wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tegoż aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (tak m.in. postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 228/13, oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt OSK 1046/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 92/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Gl 18/14, CBOSA). Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.