II SA/Lu 20/20

SENTENCJA 21 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowanego oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.), w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej: Prawo budowlane z 1974 r.), po rozpatrzeniu odwołania J. T., Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] r., znak: [...] [...], nakazującą J. T. rozbiórkę nośnika reklamy "[...]" na działce nr [...], położonej w miejscowości T., gmina N. D.. Decyzje te zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] r. wpłynęło do organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji pismo z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddziału w L. - Rejonu w K. z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli w zakresie zgodności z prawem posadowienia na działce nr [...] w miejscowości T. nośnika reklamowego. [...] w L. ustalił, że na wskazanej działce znajduje się podświetlane urządzenie reklamowe (baner reklamowy) o szerokości 1,95 m, wysokości 7,00 m oraz grubości 0,24 m, zamocowane do stopy betonowej o wymiarach w rzucie poziomym 2,45 m x 0,75 m i wysokości 1,50 m zakotwionej w gruncie, obustronnie emitujące światło, z zalicznikową instalacją elektryczną, zlokalizowane w odległości 9,20 m od krawędzi drogi krajowej [...] L. – K. (protokół oględzin z [...] r., szkic oraz dokumentacja fotograficzna). W piśmie z Urzędu Gminy w [...] z [...] r. poinformowano PINB w L., że w archiwum gminnym spraw budowlanych w latach 1995-2003 brak jest dokumentów dotyczących inwestycji realizowanych na przedmiotowej działce. Z pisma ze Starostwa Powiatowego w L. z [...] r. wynika ponadto, że nie była wydawana decyzja o pozwoleniu na budowę, ani też nie było przyjmowane zgłoszenie zamiaru budowy banera reklamowego na działce nr [...] w miejscowości T.. PINB w L. ustalił następnie, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy N. D., zatwierdzonym przez Radę Gminy N. D. uchwałą nr [...] z [...] r. (Dz.Urz. Woj.L. . Nr [...], poz. 3110), działka nr [...] w miejscowości T. znajduje się na terenie urządzeń obsługi komunikacyjnej, oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] oraz w obszarze przeznaczonym pod poszerzenie drogi krajowej pod drogę ekspresową [...]). Na tym terenie dopuszczalne jest sytuowanie jedynie infrastruktury technicznej związanej z funkcjonowaniem dróg, realizowanych przez zarządców dróg publicznych lub innych inwestorów na podstawie porozumień zawartych z zarządcami dróg. W liniach regulacyjnych dopuszcza się ponadto lokalizację budynków i urządzeń związanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, zgodnie z przepisami dotyczącymi warunków technicznych oraz tymczasowych budowli za zezwoleniem właściwego organu, po zasięgnięciu opinii zarządcy drogi. Z planu zagospodarowania przestrzennego - działu VII Komunikacja - ust. 11 pkt 1b wynika, że ustala się zasady sytuowania obiektów przy drogach publicznych - droga krajowa nr [...], na odcinakach projektowanych do modernizacji i dostosowania parametrów technicznych do kategorii drogi ekspresowej, oznaczonych na rysunku planu symbolem "GP/S" - pozostałych obiektów budowlanych - min. 55 m od zachodniej krawędzi istniejącej drogi. Pismem z Urzędu Gminy w [...] z [...] r. poinformowano PINB w L., że w latach 1992 - 2003 obszar przedmiotowej działki objęty był ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. D., zatwierdzonego przez Radę Gminy N. D. uchwałą nr [...] z [...] r. Działka ta była położona na obszarze przeznaczonym pod stację paliw oznaczoną na rysunku planu symbolem [...], gdzie minimalna odległość dystrybutorów od krawędzi jezdni wynosiła 40,00 m oraz w obszarze przeznaczonym pod poszerzenie drogi państwowej [...] klasy technicznej L. – K., oznaczonej na rysunku planu symbolem [...], gdzie szerokość w liniach rozgraniczających wynosiła 50 m, przy szerokości jezdni wynoszącej 9 m. Organ pierwszej instancji stwierdził, że z dokumentów dostarczonych przez Wójta Gminy N. D. przy piśmie z [...] r. dotyczącym budowy stacji paliw na działce nr [...] położonej w miejscowości T. (załącznik nr [...] do decyzji znak: [...] z [...] r. – k. 84 i 85, decyzji nr [...] znak: [...] z [...] r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji, załączniki nr [...] – k. 41, 61 i 72, załącznik nr [...] do decyzji znak: [...] z [...] r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego – k. 40, mapy do celów projektowych aktualnej na [...] r., sporządzonej przez geodetę – k. 39), nie wynika, aby przedmiotowe urządzenie reklamowe było objęte którąkolwiek decyzją Wójta Gminy N. D.. Z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji wynika ponadto, że po dokonaniu zakupu stacji paliw w [...] r. sporny baner reklamowy znajdował się w tym samym miejscu, co obecnie, ale miał inną kolorystykę, logo i sposób podświetlenia ([...]). Po zakupie stacji wykonane zostały prace polegające na uzupełnieniu ubytków w podstawie betonowej nad poziomem terenu, zmianie logo firmy, zmianie kolorystyki pylonu oraz sposobu podświetlenia z koloru niebieskiego na czerwony. Powyższe wynika z oświadczenia złożonego podczas oględzin w dniu [...] r. przez Z. N. - pełnomocnika J. T.. PINB w L. uznał, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że przedmiotowy obiekt budowlany powstał bez pozwolenia na budowę w latach [...] co oznacza, że w sprawie mają zastosowanie przepisy aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Lokalizacja obiektu narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. D., w związku z tym brak jest możliwości legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją znak: [...] [...] z [...] r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał J. T. rozbiórkę urządzenia reklamowego "[...]" na działce nr [...] w miejscowości T.. Wskutek rozpatrzenia odwołania J. T. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] z [...] r. uchylił decyzję PINB w L. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że wprawdzie z oświadczenia złożonego podczas oględzin [...] r. przez pełnomocnika J. T. wynika, że skarżący dokonał zakupu stacji paliw w [...] r., jednak na potwierdzenie tej tezy brak jest w aktach sprawy stosownego dokumentu. Z akt sprawy wynika jedynie, że J. T. jest właścicielem działki nr [...] (wypis z rejestru gruntów - karta nr [...]). Organ podniósł także, że w aktach sprawy brak jest dokumentu, z którego wynikałby status drogi, przy której zlokalizowane zostało urządzenie reklamowe oraz brak jest ustalenia, czy rodzaj drogi, oś drogi oraz jej szerokość nie uległa zmianie w obrębie przedmiotowej działki. Wskazał ponadto, że ustalenia dotyczące daty powstania obiektu są nieprecyzyjne. Ponownie rozpatrując sprawę, PINB w L. uzupełnił materiał dowodowy w kwestii statusu drogi krajowej nr [...], ustalił na podstawie aktów notarialnych obecnego właściciela działki nr [...] położonej w miejscowości T. oraz pozyskał zdjęcia lotnicze działki nr [...] z lat 1997-2015. W rezultacie powyższego decyzją z [...] r., znak: PINB [...], ponownie nakazał J. T. rozbiórkę nośnika reklamy "[...]" na działce nr [...] położonej w miejscowości T.. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). Odwołanie od tej decyzji wniósł J. T.. W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, [...]WINB w L. uznał, że wbrew twierdzeniu skarżącego, w aktach sprawy znajduje się dokumentacja projektowa przesłana przy piśmie Wójta Gminy N. znak: [...] z [...] r., przy którym przekazano do PINB w L. kserokopie dokumentów dotyczących stacji paliw na działce nr [...]. Stwierdził jednak, że dokumentacja nie przewidywała wykonania obiektu budowlanego w postaci urządzenia reklamowego. Projekt przewidywał wykonanie m.in. stacji paliw, pawilonu handlowego, barku z zapleczem, łącznika, stacji trafo słupowej, warsztatu naprawczego, zadaszenia dystrybutorów, dróg utwardzonych, chodników i parkingów, sieci itd. [...]WINB wskazał, że organ pierwszej instancji pismem z [...] r. zawiadomił strony niniejszego postępowania (w tym pełnomocnika J. T.) o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, jednak skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa. Na poparcie tezy, że pylon cenowy na terenie stacji paliw znajdował się "od zawsze", czyli od jej wybudowania, skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu, czy też nagrania z monitoringu drogi krajowej nr [...]. Stwierdzić należy, że z treści art. 10 § 1 k.p.a. wynika, że strona nie jest zwolniona z aktywnego współdziałania z organem w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przejawia się także w prawie do inicjowania postępowania. [...]WINB w L. dodał, że pismem z [...] r., znak: [...] [...] GDDKiA Oddział w L. poinformował, że od [...] r. do chwili obecnej status drogi krajowej nr [...], przebieg osi jezdni drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] - K. oraz szerokość pasa drogowego drogi krajowej na wysokości działki nr [...] w miejscowości T., nie uległy zmianie. W aktach sprawy znajduje się ponadto akt notarialny nr [...] z [...] r. stanowiący umowę zniesienia współwłasności i darowizny oraz akt notarialny rep. [...] nr [...] z dnia [...] r. stanowiący umowę sprzedaży działki nr [...] położonej w miejscowości T., z których wynika, że obecnym właścicielem przedmiotowej działki jest J. T.. [...]WINB podzielił stanowisko wyrażone w decyzji PINB w L., że z udostępnionych przez Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w W. (Departamentu Informatyzacji i Rozwoju Państwowego Zasoby Geodezyjnego i Kartograficznego) zdjęć lotniczych działki nr [...] z lat 1997 - 2015 wynika, że baner reklamowy istniał tam przed [...] r. Wezwany do złożenia wyjaśnień poprzedni współwłaściciel działki nr [...] W. D. poinformował, że "pylon cenowy" wybudowany został, gdy [...] objęła patronat nad stacją, tj. na jesieni 1994 r. Organ uznał te wyjaśnienia, w świetle pozostałego zebranego w sprawie materiału dowodowego, za wiarygodne. [...]WINB stwierdził następnie, że w przypadku ustalenia, że obiekt został wzniesiony samowolnie przed dniem wejścia w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, powinny mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe, przez które należy rozumieć ustawę z 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 103 ust 2 Prawa budowlanego z 1994 r., do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r., czyli przed dniem 1 stycznia 1995 r., nie stosuje się art. 48 tej ustawy, lecz przepisy dotychczasowe, tj. Prawo budowlane z 1974 r. Organ podkreślił, że z treści art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że nakaz rozbiórki jest uzależniony od wystąpienia dwóch przesłanek, tj. obiekt narusza przepisy obowiązujące w okresie jego budowy oraz znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. [...]WINB wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął 16 grudnia 2013 r. uchwałę II OPS 2/13 następującej treści: "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy". Organ odwoławczy podkreślił, że w okresie budowy przedmiotowego obiektu, tj. w latach 1992 - 2003 obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy N. D., zatwierdzony przez Radę Gminy N. D. uchwałą nr [...] z [...] r. Przedmiotowa działka była położona na obszarze przeznaczonym pod stację paliw oznaczoną na rysunku planu symbolem [...], gdzie min. odległość dystrybutorów od krawędzi jezdni wynosi 40,00 m oraz na obszarze przeznaczonym pod poszerzenie drogi państwowej III klasy technicznej L. – K., oznaczonej na rysunku planu symbolem ([...]), gdzie szerokość w liniach rozgraniczających wynosi 50,0 m, a jezdnia ma szerokość 9,00 m. Organ wskazał, że pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. O pasie drogowym można mówić wyłącznie w przypadku dróg publicznych, a zgodę na wejście w teren pasa drogowego danej drogi i jego zajęcie w celu prowadzenia jakichkolwiek działań (robót budowlanych), wydaje zarządca tej drogi. Elementami pasa drogowego są: jezdnia, chodnik lub nieutwardzony ciąg pieszy oraz pobocze. Natomiast przez linię rozgraniczającą drogę należy rozumieć granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe, ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy. Elementy te należy jednak ustalić i dokonać stosownego pomiaru od osi jezdni. Linia obiektów budowlanych w postaci urządzeń reklamowych nie może przekraczać więc linii rozgraniczającej ulicy lub placu, bądź innej linii ustalonej w planie. Skoro szerokość jezdni wynosi 9,00 m, a reklama usytuowana jest w odległości 9,20 m od krawędzi drogi krajowej [...] L. - K., to reklama znajduje się w odległości 13,70 m od osi jezdni. Odległość ta w sposób bezsporny, zdaniem organu, narusza szerokość w liniach rozgraniczających drogi (wynoszącą 50,0 m). [...]WINB wskazał, że z ustaleń § 4 ust. 2 uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. D. nr [...] z [...] r. wynika, że tereny dróg publicznych oznaczone symbolami [...] i [...] są przeznaczone do realizacji celów publicznych związanych z budową i utrzymaniem dróg publicznych, obiektów i urządzeń transportu publicznego i utrzymaniem obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Podniósł następnie, że w treści § 5 pkt 2 i 3 tej uchwały ustala się zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w obszarze planu polegające na: - kształtowaniu zabudowy wzdłuż ulic zgodnie z obowiązującymi liniami zabudowy wyznaczonymi na rysunku planu, a w szczególności wzdłuż projektowanych dróg klasy lokalnej oznaczonych symbolami: [...] i [...] oraz klasy dojazdowej oznaczonych symbolami: [...], [...] i [...]; - określeniu zasad rozmieszczania nośników reklamowych i szyldów. Organ zaznaczył, że w myśl § 5 pkt 3 lit. a/ tego przepisu zakazuje się realizacji wszelkich nośników reklamowych, reklam, szyldów reklamowych i szyldów w liniach rozgraniczających dróg publicznych klasy lokalnej (KDL) i dojazdowej (KDD), ciągów pieszo-jezdnych (KPJ), ciągu pieszego (CP) oraz parkingu samochodowego (KS). Niezależnie od powyższego, [...]WINB stwierdził, że sytuowanie przy drogach publicznych obiektu budowlanego w postaci urządzenia reklamowego reguluje art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.), zgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, które w przypadku dróg krajowych, w dacie jego budowy, w terenie zabudowy określają minimalną odległość od krawędzi jezdni na 10,00 m. W związku z tym organ odwoławczy uznał brak przesłanek umożliwiających legalizację podświetlanego urządzenia reklamowego (banera reklamowego o wymiarach 0,24 x 1,95 m i wysokości 7,00 m) na bloku betonowym o wymiarach w rzucie poziomym 0,75 x 2,45 m i wysokości 1,50 m, z zalicznikową instalacją elektryczną w odległości 9,20 m od krawędzi nawierzchni asfaltowej drogi krajowej [...] L. - K.. Organ odwoławczy stwierdził, że w związku z naruszeniem warunków określonych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy N. D. dla działki nr [...] położonej w miejscowości T. zasadne było nakazanie rozbiórki spornego urządzenia reklamowego. Skargę na powyższą decyzję wniósł J. T., zarzucając naruszenie prawa, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w sytuacji wykonania spornej budowli przed nabyciem nieruchomości przez J. T. ma on obowiązek rozbiórki tej budowli, a także, że zeznania świadka W. D. mogą stanowić podstawę ustaleń co do czasu posadowienia spornej budowli w sytuacji, gdy świadek nie uprawdopodobnił nawet swojej wersji zdarzeń żadnym dokumentem, zaś skarżący dysponuje decyzją o pozwoleniu na budowę stacji paliw wraz z infrastrukturą. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. W ocenie skarżącego, to nie J. T. powinien być adresatem zaskarżonej decyzji, bowiem, jak wynika z oświadczeń jego pełnomocnika, nie wykonywał on po zakupie stacji paliw żadnych prac związanych z posadowieniem spornego urządzenia reklamowego. Bezsporne jest, że urządzenie powstało przed zakupem stacji przez skarżącego. Skarżący podniósł ponadto, że fakt posiadania dokumentu w postaci pozwolenia na budowę stacji wraz z infrastrukturą oznacza w konsekwencji, że skarżący posiada również dokument potwierdzający legalność posadowienia spornej budowli tak, jak w przypadku wiaty nad dystrybutorami, która przecież nie została wymieniona wprost w treści decyzji (podobnie jak ilość dystrybutorów, czy zbiorników). Ponadto skarżący wskazał, że skoro organ oparł się na zeznaniach świadka D. , to przed wydaniem decyzji powinien ustalić konkretnie, w jakim miesiącu sporna budowla została wykonana, zwłaszcza, że obowiązujące wówczas przepisy przewidywały różne zasady wykonywania takich obiektów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Spór koncentruje się wokół nałożenia na skarżącego nakazu rozbiórki banera reklamowego, usytuowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości T., gmina N. D.. Nakaz ten został wydany na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 24 października 1974 roku - Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Ocena zasadności wydania kwestionowanego nakazu wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, czy powołana wyżej podstawa prawna została przez organy zastosowana w sposób właściwy. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisem dotychczasowym, o którym mowa w art. 103 ust. 2, jest m.in. art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w myśl którego obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę; 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z niewadliwych ustaleń organów obu instancji wynika, że baner reklamowy został wzniesiony na działce nr [...] w miejscowości T. w roku [...]. Świadczy o tym treść zeznań poprzedniego właściciela działki W. D., który jako datę wzniesienia banera wskazał jesień [...] r. Organ zasadnie uznał te wyjaśnienia, w świetle pozostałego zebranego w sprawie materiału dowodowego, za wiarygodne. Skoro bowiem patronat nad stacją paliw na działce [...] objęła w [...] r. [...] P., to powiązanie daty powstania banera z tym wydarzeniem jest racjonalne (baner był pierwotnie reklamą P. P.). Organy nie miały żadnych podstaw, by zakwestionować te zeznania. W rzetelnie zgromadzonym i prawidłowo ocenionym materiale dowodowym sprawy nie ma żadnego dokumentu czy innego dowodu, który pozwalałby podać w wątpliwość wskazany przez świadka okres wzniesienia banera reklamowego. Zdjęcia lotnicze działki nr [...] z lat 1997 – 2015, udostępnione przez Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w W. (Departament Informatyzacji i Rozwoju Państwowego Zasoby Geodezyjnego i Kartograficznego), w tym zdjęcie z [...] r., dowodzą, że w tej dacie sporny baner na działce nr [...] już istniał. Skoro zatem baner reklamowy został wzniesiony przed datą wejścia w życie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (przed 1 stycznia 1995 r.), należy legalność jego posadowienia oceniać według ustawy, która obowiązywała w dacie jego wzniesienia, tj. ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Z art. 37 ust. 1 tej ustawy wynika, że określoną w niej sankcję można zastosować jedynie w przypadku uznania, że obiekt został wzniesiony niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy. W myśl art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Nie ulega wątpliwości, że posadowienie banera reklamowego na betonowej podstawie stanowi roboty budowlane, na które, jak wynika z materiału dowodowego sprawy, inwestor nie uzyskał wymaganego prawem pozwolenia. Wbrew stanowisku skarżącego, nie ma potrzeby ustalania, w którym dokładnie miesiącu 1994 roku powstał baner, ponieważ reżim prawny uzależniający wykonanie takiej inwestycji od uzyskania pozwolenia na budowę, w tym art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r., obowiązywał w niezmienionej formule przez cały 1994 r. aż do 1 stycznia 1995 r., kiedy to weszła w życia obecnie obowiązująca ustawa Prawo budowlane. Nie można również zgodzić się ze skarżącym, że fakt posiadania dokumentu w postaci pozwolenia na budowę stacji wraz z infrastrukturą potwierdza legalność posadowienia banera. Dystrybutory, zbiorniki i wiaty nad dystrybutorami stanowią nieodzowną, integralną część stacji benzynowej, funkcjonalną całość, a zatem w decyzji o pozwoleniu na budowę mogły być objęte zbiorczym mianem "stacji benzynowej". Inaczej rzecz się ma z banerem reklamowym, który ma znaczne rozmiary i jest zarówno funkcjonalnie, jak i pod względem usytuowania obiektem odrębnym od stacji benzynowej, bez którego stacja może funkcjonować. Urządzenie to ma samodzielną konstrukcję i z uwagi na pełnioną funkcję reklamową i informacyjną, zostało wyeksponowane, stanowiąc istotny element zagospodarowania terenu. Ta odrębność banera reklamowego nie pozwala uznać, że został on w sposób dorozumiany objęty decyzją o pozwoleniu na budowę stacji benzynowej. W aktach sprawy znajduje się szereg dokumentów dotyczących pobudowanie przedmiotowej stacji. Z żadnego z nich nie wynika, by inwestycją tą objęte było także wzniesienie przedmiotowego baneru. Nadto, jak już wskazywano, z wyjaśnień W. D. wynika, że baner został wzniesiony po wybudowaniu stacji benzynowej, gdy patronat nad stacją objęła w 1994 r. P. P.. Skoro zatem prawidłowo oceniono, że baner reklamowy został wzniesiony bez wymaganego ustawą Prawo budowlane z 1974 r. pozwolenia na budowę, organy zasadnie zastosowały art. 37 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Z niekwestionowanych ustaleń organów obu instancji wynika, że sporny baner znajduje się w odległości [...] m od krawędzi jezdni drogi ogólnodostępnej krajowej nr [...] ([...]). Tymczasem z art. 43 ust. 1 lp. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wprost wynika, że obiekty budowlane przy drogach ogólnodostępnych krajowych w terenie zabudowy powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 10,00 m. Co istotne, przepis miał to samo brzmienie w dacie wznoszenia banera, tj. w 1994 r. Zatem, zarówno w [...] r., jak i w dacie wydawania decyzji przez organy obu instancji w niniejszej sprawie obowiązywał zakaz sytuowania obiektów budowlanych w terenie zabudowy w odległości mniejszej niż 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, co ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Obecnie wprawdzie ustawodawca łagodzi ten reżim poprzez wprowadzenie możliwości uzyskania zgody zarządcy drogi na usytuowanie obiektu w odległości mniejszej niż wskazana w art. 43 ust. 1 lp. 3 ustawy, jednak musi to nastąpić przed uzyskaniem pozwolenie na budowę takiego obiektu, co w okolicznościach sprawy nie miało miejsca. Już zatem posadowienie banera reklamowego w odległości mniejszej niż 10 m od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej, a zatem z oczywistym naruszeniem normy gwarantującej bezpieczeństwo w ruchu drogowym, wyczerpuje dyspozycję art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. Niezależnie od powyższego, przedmiotowy baner reklamowy, jako wybudowany na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę, wyczerpuje również dyspozycję art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., o czym zasadnie rozstrzygnęły organy obu instancji. Oceniając tę kwestię organy prawidłowo odwołały się do treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r. (II OPS 2/13), zgodnie z którą przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Należało zatem poddać analizie zarówno przepisy ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N. D., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy N. D. nr [...] z [...] r., obowiązującego na tym terenie w okresie wzniesienia spornego banera reklamowego ([...] r.), jak i przepisy planu miejscowego obowiązującego na działce nr [...] w dacie orzekania przez organy obu instancji, przyjętego uchwałą Rady Gminy N. D. nr [...] z [...] r., zmienioną uchwałą nr [...] z [...] r. Według planu miejscowego z 1991 r. działka nr [...] była położona na obszarze przeznaczonym pod stację paliw oznaczoną na rysunku planu symbolem [...] oraz na obszarze przeznaczonym pod poszerzenie drogi państwowej III klasy technicznej L. – K., oznaczonej na rysunku planu symbolem [...], której szerokość w liniach rozgraniczających wynosiła 50,0 m, przy szerokości jezdni wynoszącej 9,00 m. Przez linię rozgraniczającą drogę należy rozumieć granice terenów przeznaczonych na pas drogowy lub pasy drogowe, ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z kolei pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Skoro szerokość jezdni wynosiła w dacie wzniesienia banera 9,00 m, a został on usytuowany w odległości 9,20 m od zewnętrznej krawędzi tej jezdni, czyli w odległości 13,70 m od osi jezdni (4,50 m + 9,20 m), to nie ma wątpliwości, że nastąpiło niedopuszczalne usytuowanie banera w obrębie terenu przeznaczonego na pas drogowy, którego szerokość wyznaczono w planie liniami rozgraniczającymi na 50,0 m. Obowiązujące w dacie orzekania przez organy obu instancji ustalenia planu miejscowego dla działki nr [...] są jeszcze bardziej restrykcyjne niż te obowiązujące w dacie wzniesienia spornego banera. Według planu, działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] (na odcinku drogi krajowej nr [...] przewidzianym do dostosowania do warunków drogi ekspresowej [...]). W myśl pkt 2 w związku z pkt 1 ppkt 1 rozdziału VII "Komunikacja" uchwały Rady Gminy N. D. nr [...] z [...] r., zmienionej uchwałą nr [...] z [...] r., w obszarze tym dopuszcza się lokalizację na warunkach określonych w obowiązujących przepisach: budynków i urządzeń związanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego, tymczasowych budowli za zezwoleniem właściwego organu, po zasięgnięciu opinii zarządcy drogi oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską. Baner reklamowy do żadnej z tych kategorii nie należy. Ponadto, co równie istotne, w pkt 11 ppkt 1b tego planu, ustala się zasady sytuowania obiektów budowlanych innych niż budynki mieszkalne i obiekty zamieszkania zbiorowego przy drodze krajowej nr [...], na odcinkach projektowanych do modernizacji i dostosowania parametrów technicznych do kategorii drogi ekspresowej, oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] w odległości minimum 40 m od wschodniej krawędzi jezdni istniejącej drogi oraz minimum 55 m od zachodniej krawędzi jezdni istniejącej drogi. Posadowienie banera w odległości 9,20 m od krawędzi jezdni tej drogi narusza niewątpliwie dyspozycję wyżej wskazanych norm planu miejscowego. Nie ma również racji skarżący, twierdząc, że nakaz rozbiórki banera reklamowego nie powinien być adresowany do niego, ponieważ w dacie jego wzniesienia nie był on właścicielem działki nr [...]. Art. 52 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. określa trzech adresatów decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego: inwestora, zarządcę oraz właściciela obiektu. W pierwszej kolejności nakaz ten powinien być zatem kierowany do inwestora jako sprawcy samowoli budowlanej. Jednak w sytuacji, gdy inwestor utraci prawo do dysponowania nieruchomością, np. poprzez jej sprzedaż, decyzję nakazującą rozbiórkę należy adresować do tego podmiotu, który w dacie orzekania w przedmiocie rozbiórki jest właścicielem nieruchomości, na której jest posadowiony samowolnie wzniesiony obiekt, mimo że to nie on, ale jego poprzednik prawny dopuścił się samowoli budowlanej (A. Gliniecki, Komentarz do art. 52, [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Lex/el. 2016, dostęp: 23.11.2020 r.). Na marginesie dodać należy, że takie samo rozwiązanie przewidywał art. 38 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, legalność decyzji organów obu instancji w niniejszej sprawie, nakazujących skarżącemu rozbiórkę spornego banera reklamowego, nie budzi żadnych wątpliwości. Jego usytuowanie w odległości 9,20 m od krawędzi jezdni drogi krajowej w sposób jednoznaczny narusza zarówno dyspozycję art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jak i analizowane wyżej normy aktów planowania przestrzennego. W związku z tym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.