I OSK 712/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 65/19 w sprawie ze skargi R. B. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 30 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 65/19 oddalił skargę R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent Miasta K. decyzją z [...] września 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz art. 12 ust. 1 pkt 3, art. 49 ust. 1 pkt 3 lit. b i ust. 2, art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.k.p.", odmówił uchylenia decyzji z [...] czerwca 2014 r. o zatrzymaniu R. B. prawa jazdy kat. B na okres do czasu przedłożenia orzeczenia lekarskiego. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...] lipca 2018 r. wpłynął wniosek R. B. o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] czerwca 2014 r., która została wydana w związku z niewykonaniem badań lekarskich i nieprzedłożeniem wymaganego orzeczenia lekarskiego. Wnioskodawca podał, że nie mógł wykonać nałożonego obowiązku ze względu na karę pozbawienia wolności, którą odbywał od [...] października 2013 r. Do wniosku dołączył zaświadczenie wydane w dniu [...] lipca 2018 r. przez Zakład Karny w N. o okresie odbywania kary pozbawienia wolności od [...] października 2013 r. do chwili obecnej oraz pismo Sądu Rejonowego z [...] września 2017 r., w którym wskazano, że w związku z wyrokiem z [...] marca 2017 r. o sygn. akt [...], w którym uniewinniono R. B., prawo jazdy podlega zwrotowi. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2013 r. wpłynął wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. o skierowanie Strony na badanie lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta K. skierował stronę na badanie lekarskie. Ponieważ strona nie wykonała zleconych badań lekarskich i nie przedłożyła wymaganego orzeczenia lekarskiego pomimo upływu terminu wykonania badań, decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...] orzeczono o zatrzymaniu stronie prawa jazdy do czasu przedłożenia orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Decyzję doręczono stronie [...] lipca 2014 r. i stała się ona ostateczna z dniem [...] lipca 2014 r. R. B. złożył odwołanie od decyzji [...] września 2018 r. Wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] czerwca 2014 r. godzi w słuszny interes strony poprzez narażanie go na nieuzasadnione koszty finansowe. Podkreślił, że nie przedłożył orzeczenia lekarskiego z przyczyn niezależnych od siebie. Według odwołującego się ustawa nie jest doskonała, a zatrzymanie mu prawa jazdy jest efektem "sztywnego trzymania się przepisów". Ustawa nie bierze pod uwagę różnych przypadków losowych oraz wypadków szczególnych, których ustawodawca nie może z góry przewidzieć. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji wskazał, że decyzje wydawane na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p. nie mają charakteru uznaniowego, a zatem są aktami związanymi. Zatrzymanie prawa jazdy jest instrumentem prewencyjnym i jest efektem jedynie braku weryfikacji zastrzeżeń co do stanu zdrowia, stwierdzonych w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o skierowaniu na badania lekarskie. Gdy nie doszło do badań i nie jest rozstrzygnięte, czy posiadający uprawnienia jest w stanie bezpiecznie z nich korzystać, organ ma obowiązek orzec o zatrzymaniu prawa jazdy i nie jest w tym zakresie władny do działania w oparciu o uznanie administracyjne. Z powyższego wynika, że brak jest możliwości uwzględnienia żądania Skarżącego, gdyż skoro w wyniku stwierdzenia określonych okoliczności - a zatem w rozpatrywanej sprawie braku poddania się badaniom lekarskim - może zapaść jedynie rozstrzygnięcie o zatrzymaniu prawa jazdy, to oznacza, że nie można zmienić takiego rozstrzygnięcia. Organ wyjaśnił, że przedmiotem postępowania określonego w art. 154 K.p.a. jest tylko i wyłącznie stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie (za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony). Przesłankami zmiany decyzji w tym trybie nie są więc wady prawne wydanej decyzji ostatecznej, a w szczególności wady kwalifikowane. Zmianie lub uchyleniu mogą więc podlegać nawet decyzje prawidłowe, o ile tylko przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W postępowaniu, które toczy się na podstawie art. 154 K.p.a. nie można ponownie dokonywać oceny prawidłowości rozpatrzenia sprawy (w omawianym przypadku - oceny, czy zaistniały przesłanki do zatrzymania prawa jazdy), gdyż nie jest to dodatkowa instancja administracyjna. W związku z powyższym fakt, że zdaniem skarżącego inaczej powinien być oceniony stan faktyczny, który był podstawą wydania decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, a także poczucie krzywdy w związku z niesprawiedliwym orzeczeniem, nie mogą przemawiać za zmianą przedmiotowej decyzji w trybie art. 154 K.p.a. Obowiązujące przepisy nie przewidują uwzględnienia szczególnych sytuacji losowych, czy szczególnych okoliczności, o co wnosi odwołujący. Odwołujący przy tym wprost stwierdza, że ustawa nie pozwala na to, aby takie wyjątkowe okoliczności wziąć pod uwagę. Zatem wszelkie uwagi w tym zakresie należy kierować pod adresem ustawodawcy. R. B. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. W ocenie Sądu I instancji dla zastosowania trybu określonego w art. 154 § 1 K.p.a. nie ma znaczenia, czy decyzja ma charakter związany czy uznaniowy, lecz istotne jest to, aby zastosowanie tego trybu nie doprowadziło do stanu niezgodnego z prawem. Odmienne stanowisko w tej kwestii wyraził organ odwoławczy, co nie miało jednak w ocenie Sądu wpływu na wynik sprawy. Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że R. B. nie poddał się badaniu lekarskiemu, czyli stan jego zdrowia nie został zweryfikowany. Wobec nieprzedstawienia w wymaganym terminie orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi, spełniona została przesłanka z art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 102 ust. 2 pkt 1 i 2 u.k.p. osoba skierowana na badanie, o którym mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lub 3 u.k.p., jest obowiązana do poddania się badaniu w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu i przedstawienia staroście odpowiedniego orzeczenia lekarskiego lub orzeczenia psychologicznego w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu. Przepis art. 101 u.k.p., wprowadzając ustawowe terminy wykonania obowiązków przez kierowców, nie przewiduje ich przedłużania czy usprawiedliwiania ich przekroczenia. Zatrzymanie prawa jazdy, jako instrument prewencyjny, jest efektem jedynie braku weryfikacji zastrzeżeń co do stanu zdrowia, stwierdzonych w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o skierowaniu na badania lekarskie. Sytuacja, gdy z różnych powodów skierowany nie ma możliwości poddania się badaniom, a w sytuacji izolacji również możliwości korzystania z uprawnień do kierowania, nie uzasadnia odstąpienia od wydania decyzji o zatrzymaniu, z tego powodu, że uprawniony z prawa jazdy i tak nie korzysta. Organy administracji właściwe w sprawie nie mają instrumentów monitorowania miejsca pobytu i zmian w sytuacji faktycznej kierowców, nie jest zatem możliwe nałożenie na nie obowiązku nadzorowania stanu faktycznego i uruchamiania postępowania w zależności od tego, czy zobowiązany uzyskał możliwość wykonania badań. Sąd wyjaśnił ponadto, że organ wydając decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p. nie bada zasadności wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Wyłącznymi przesłankami wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p. są: posiadanie prawa jazdy, nałożenie na kierującego obowiązku wykonania badań lekarskich w określonym terminie i niewykonanie tego obowiązku, jak i nieprzedłożenie w wyznaczonym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Skoro w wyniku stwierdzenia określonych okoliczności - w rozpatrywanej sprawie braku poddania się badaniom lekarskim – mogło zapaść jedynie rozstrzygnięcie o zatrzymaniu prawa jazdy, uchylenie decyzji z uwagi na "słuszny interes strony" byłoby sprzeczne z ww. przepisem ustawy. Tymczasem jak podano na wstępie słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 K.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Sąd uznał, że nie zasługują więc na uwzględnienie zarzuty skarżącego, że za uchyleniem decyzji przemawia słuszny interes strony w postaci narażenia go na nieuzasadnione koszty finansowe. Bez znaczenia jest również podnoszona przez skarżącego okoliczność, że brak wykonania badań lekarskich nie wynikał z jego winy, gdyż wykonanie badań uniemożliwiło mu przebywanie zakładzie karnym. Sąd wyjaśnił, że nie była przedmiotem sprawy kontrola legalności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] października 2013 r. o skierowaniu skarżącego na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów silnikowych. R. B. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i – na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzucił mu "naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 154 K.p.a. przez nieuwzględnienie zarzutów skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] listopada 2018 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy." Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są zasadne, nie pozwalają bowiem na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Sposób sformułowania podstaw kasacyjnych wymaga poczynienia w pierwszej kolejności kilku uwag dotyczących wymogów formalnych, jakim powinno odpowiadać kwalifikowane pismo w postępowaniu, jakim jest skarga kasacyjna. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. obligatoryjnym elementem tego środka odwoławczego jest wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu przepisów, jakie w ocenie strony składającej skargę kasacyjną zostały naruszone. Wnoszący skargę kasacyjną winien przyporządkować każdy z zarzutów do konkretnej podstawy kasacyjnej, wskazanej w art. 174 P.p.s.a. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno zawierać argumentację, mającą przekonać Naczelny Sąd Administracyjny o słuszności każdego z podniesionych zarzutów (wyrok NSA z 18 marca 2011 r., I GSK142/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Uzasadnienie powinno być logiczne i precyzyjne, pozwalające na poznanie intencji jego autora, a następnie sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem (wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r., II FSK 1313/10). Ma to istotne znaczenie dla spełnienia wymogów formalnych środka odwoławczego. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, "w tym" art. 154 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi. Przede wszystkim trzeba wytknąć, że tak skonstruowany zarzut naruszenia przepisów postępowania jest nieprawidłowy. Użycie takiego sformułowania może wskazywać, że autor skargi kasacyjnej oczekiwał, że NSA oceni sprawę także pod kątem innych jeszcze przepisów postępowania, nie ograniczając się tylko do wytkniętej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia. Sąd kasacyjny nie jest jednak uprawniony do wyręczania strony i uzupełniania za nią zarzutów kasacyjnych. Nie może zatem domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swe rozważania tylko do przepisu, który wprost został wskazany w skardze kasacyjnej (wyrok NSA z 29 kwietnia 2015 r. I OSK 1596/14), co z kolei rzutuje w bezpośredni sposób na możliwość i zakres dokonania merytorycznej oceny zaskarżonego wyroku w ramach sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej. Dopuszczalność uchylenia lub zmiany decyzji, która jest zgodna z przepisami prawa bądź dotknięta wadliwością niekwalifikowaną, jest wyznaczona przesłankami wyznaczonymi w art. 154 K.p.a. Zgodnie z art. 154 § 1 K.p.a. "Decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony". Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 § 1 K.p.a., mogą przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie zaznaczyć należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. może dotyczyć zarówno decyzji prawidłowych, jak i dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, a więc wadami nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Zmiany polityki administracyjnej, wykładni prawa, oceny stanów faktycznych, następujące po wydaniu decyzji nie prowadzą do jej wadliwości lub bezprzedmiotowości, a wobec tego bez dopuszczenia odwołalności lub wzruszenia decyzji w trybie nadzoru strona byłaby pozbawiona możliwości uzyskania dla siebie nowego rozstrzygnięcia jej sprawy (por. J. Borkowski, Uchylenie, zmiana i stwierdzenie nieważności decyzji (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H.Beck Warszawa 1996, s.693). Dodać przy tym trzeba, że postępowanie toczące się w trybie art. 154 K.p.a. jest postępowaniem nowym, w którym badane są przesłanki z art. 154 § 1 K.p.a. Słuszny interes strony musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, a zmiana decyzji ostatecznej nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Oczywiste jest też, że zastosowanie art. 154 K.p.a. nie może prowadzić do obejścia prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał prawidłowo oceny zaskarżonej decyzji jako wydanej w trybie art. 154 § 1 K.p.a. Autor skargi kasacyjnej wywodzi możliwość uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] czerwca 2014 r. o zatrzymaniu prawa jazdy z faktu wydania wyroku Sądu Rejonowego dla K. w K. z [...] marca 2017 r. sygn. akt [...], którym uniewinniono R. B. od popełnienia czynu z art. 178a § 1 Kodeksu karnego. W istocie w aktach sprawy znajduje się kopia wskazanego wyroku oraz pismo tego Sądu z [...] września 2019 r. informujące, że ustał powód zatrzymania prawa jazdy skarżącemu kasacyjnie, a także wskazujące, że w związku z tym należy zwrócić zatrzymane prawo jazdy Panu R. B. przebywającemu w zakładzie karnym. Niemniej jednak autor skargi kasacyjnej pomija fakt, że decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy, której uchylenia domaga się skarżący, została wydana na skutek nieprzedłożenia orzeczenia lekarskiego. Skarżący został zaś skierowany na badania lekarskie do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy decyzją z [...] października 2013 r. z powodu informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych o istnieniu uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia (k - 11 akt administracyjnych organu I instancji) zgłoszonych we wniosku prokuratora Prokuratury Rejonowej K. z [...] sierpnia 2013 r. (k–8 akt administracyjnych organu I instancji). W tej sytuacji nie można przyjąć, jak chce tego skarżący kasacyjnie, że ustała przyczyna zatrzymania prawa jazdy wynikająca z decyzji z [...] czerwca 2014 r. Decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy, wydana na podstawie przepisu art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a u.k.p. nie ma charakteru fakultatywnego, to znaczy nie została pozostawiona uznaniu organu administracji publicznej. Decyzja taka ma obligatoryjny charakter, co oznacza, że jeśli osoba posiadająca prawo jazdy nie przedstawi w wymaganym terminie orzeczenia lekarskiego o istnieniu lub braku przeciwskazań do kierowania pojazdami, to organ ma obowiązek wydania decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Rację ma więc Sąd I instancji przyjmując, że skoro w wyniku stwierdzenia określonych okoliczności - w rozpatrywanej sprawie braku poddania się badaniom lekarskim – mogło zapaść jedynie rozstrzygnięcie o zatrzymaniu prawa jazdy, uchylenie decyzji z uwagi na "słuszny interes strony" byłoby sprzeczne z art. 102 ust. 1 pkt 3 u.k.p. Prawidłowo też Sąd I instancji podniósł, że słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 K.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Jak wskazuje się w doktrynie tryb przewidziany w art. 154 § 1 K.p.a. powinien być stosowany wtedy, gdy w niezmienionym stanie prawnym wyznaczającym granice sprawy administracyjnej dopuszczalne jest podjęcie odpowiadającego prawu rozstrzygnięcia o innej treści, zwłaszcza rozstrzygnięcia korzystnego dla adresatów decyzji w tej sprawie (W. Jakimowicz, W kwestii pełnej wykładni art. 154 kodeksu postępowania administracyjnego, Casus 2018/3/5-9). Zgodnie z zasadą praworządności, organ administracji publicznej związany jest w podejmowaniu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przepisami prawa. Artykuł 154 K.p.a. nie daje podstaw do odstąpienia od zastosowania przepisu prawa materialnego, na podstawie którego została rozstrzygnięta sprawa. W razie gdy przepis prawa materialnego wyznacza przesłanki treści rozstrzygnięcia, to organ nie może od tych przesłanek odstąpić przez przyjęcie samoistnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji w art. 154 K.p.a. (wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., II OSK 624/18). Tym samym nie mógł być uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 154 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.