I GSK 60/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 58/18 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 26 października 2017 r., nr DZF-IV.025.97.2017.JSta.3 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. S. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 8100 (słownie: osiem tysięcy sto) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 września 2018r. sygn. akt V SA/Wa 58/18 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę E. S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z 26 października 2017 r. w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu. E. S. (dalej: skarżąca) złożyła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy po ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. naruszenie przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że WSA pominął rozpatrzenie szeregu zarzutów strony skarżącej zawartych w skardze i objętych granicami sprawy, co miało bezpośrednie przełożenie na niedostrzeżenie przez WSA istotnej sprzeczności z prawem decyzji będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art, 151 p.p.s.a. - w szczególności w zakresie następujących zarzutów skargi: - naruszenie przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności oraz braku rozpoznania odwołania i przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego, w tym braku wyjaśnienia przez organ przyczyn nieuwzględnienia zarzutów odwołania i sporządzenia błędnego uzasadnienia decyzji; - naruszenie przez organ II instancji przepisów prawa materialnego w zakresie zakwalifikowania uchybień jako nieprawidłowości oraz stosowania korekt finansowych opisywanych w treści art. 98 ust. 2 Rozporządzenia 1083/2006/WE poprzez brak uwzględnienia wszystkich kumulatywnych przesłanek wskazanych w tym przepisie, niezbędnych do zastosowania instytucji korekty finansowej, w szczególności poprzez brak wzięcia pod uwagę charakteru i wagi nieprawidłowości, jak i straty poniesionej przez fundusze; - naruszenie przez organ II instancji przepisów postępowania poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia sprawy, oraz brak poczynienia własnych ustaleń faktycznych w zakresie zwłaszcza charakteru i skali naruszenia prawa beneficjenta, wagi i skutków tych naruszeń, wpływu tych naruszeń na realizację projektu, osiągnięcia jego celów i wskaźników oraz w zakresie ustaleń czy stwierdzone uchybienia miały bądź mogły mieć jakikolwiek wpływ na powstanie szkody w budżecie ogólnych UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego; - nieprawidłowego ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy; 2. naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku, niezawierającego koniecznych elementów uzasadnienia to jest wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku (uzasadnienie prawne) zwłaszcza w tym rozumieniu, że WSA nie dokonał subsumpcji treści przytaczanych przepisów prawa do ustalonego stanu faktycznego i nie wyjaśnił konsekwencji zastosowania tych przepisów w realiach sprawy, oraz nie wyjaśnił przyczyn uznania za niezasadne szeregu istotnych zarzutów podniesionych w skardze (nie odniósł się do zarzutów) - co spowodowało, że niemożliwe jest odtworzenie toku rozumowania Sądu we wskazanym zakresie; ponadto uzasadnienie zawiera sprzeczność logiczną w zakresie opisu poczynionych ustaleń faktycznych. II. na zasadzie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006WE z lipca 2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a Ustawy z dnia 6 grudnia 2006 o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez ich niezastosowanie w zakresie nakładającym na państwo członkowskie obowiązek wzięcia pod uwagę charakteru i wagi nieprawidłowości oraz strat finansowych poniesionych przez fundusze, co ma bezpośrednie przełożenie na kwotę dofinansowania objętą obowiązkiem zwrotu na zasadzie art. 207 ust. 1 Ustawy o Finansach Publicznych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów. Minister Inwestycji i Rozwoju złożył odpowiedz na skargę kasacyjną wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej skarżącej w całości, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra Rozwoju i Finansów. 13 września 2013 r. pomiędzy E.S. a Województwem Śląskim - Wojewódzkim Urzędem Pracy w Katowicach zawarto umowę o dofinansowanie projektu pt.: "Ś.I.". Okres realizacji projektu został zaplanowany od [...] listopada 2013 r. do [...] kwietnia 2015 r. W trakcie kontroli projektu, przeprowadzonej [...] kwietnia 2015 r., zespół kontrolujący Instytucji Wdrażającej stwierdził, że realizacja projektu odbywała się z naruszeniem zapisów umowy o dofinansowanie oraz Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL. Wobec tych ustaleń kilkukrotnie wezwano beneficjenta do zwrotu dofinansowania. E.S. zgodziła się częściowo z ustaleniami zespołu kontrolującego i dokonała zwrotu części dofinansowania oraz odmówiła zwrotu pozostałych środków. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach decyzją z 14 czerwca 2017 r. zobowiązał beneficjenta do zwrotu środków w wysokości 315.590,71 złotych wraz z odsetkami. Następnie, Minister Rozwoju i Finansów decyzją z 26 października 2017 r. utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Największą składową ustaloną do zwrotu jest wartość 257.700 złotych wynikająca z naruszenia zasady konkurencyjności przy wyborze wykonawcy usług doradczych i szkoleniowych. Czynności skarżącej dotyczące zapytań ofertowych z 9 października 2013 r., wyboru oferenta 24 października 2013 r. i podpisania umowy nie spełniały podstawowych wymagań prawem przewidzianych, w rzeczywistości były czynnościami pozornymi i antydatowanymi. Ustalono niekwalifikowalność kosztów związanych z zatrudnieniem K.K. na stanowisku Specjalisty ds. rozliczeń w oparciu o umowę o dzieło. Taka forma zatrudnienia nie wynikała z projektu zawartego we wniosku o dofinansowanie i jego załącznikach będącego integralną częścią umowy o dofinansowanie w myśl jej § 32. Wymóg zaznaczenia tej formy zatrudnienia wynikał z treści podrozdziału 3.1 i podrozdziału 4.5.1 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków. Umowa z K.K., nie nosi cech umowy o dzieło. Ponadto ustalono w oparciu o zapisy umowy (wniosku o dofinansowanie będącego jej integralną częścią), kart czasu pracy i umów zleceń nieprawidłowości w wynagrodzeniu M.D. i P.K. Konsekwencją tych ustaleń jest przekroczenie limitu kosztów zarządzania i związanych z tym kosztów pośrednich. Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Należy zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku, który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a). Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kasator w istocie dopatruje się w tym, że Sąd I instancji zaakceptował stan faktyczny sprawy ustalony przez organ administracji publicznej. Jest to zarzut nietrafny, ponieważ Sąd I instancji badając w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej oceniał również prawidłowość ustaleń faktycznych w zakresie zarzutów podniesionych w petitum skargi kasacyjnej. Nie jest naruszeniem przepisów postępowania (p.p.s.a.) zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego akceptując zastosowanie przez Ministra Rozwoju i Finansów art. 207 ust. 1 pkt 2) u.f.p. do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy. Skoro kasator nie zarzucił Sądowi I instancji naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2) u.f.p., skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, w wysokości 8100 zł, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).