IV SA/Wa 766/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Kaja Angerman sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. B. oraz A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2020 r., [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę. UZASADNIENIE I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO" lub "Kolegium" lub "organ II instancji") z [...] lutego 2020 r., [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z [...] listopada 2019 r., [...] orzekającą w pkt 1, że wydanie decyzji nr [...] z [...] października 2010 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] położonej we wsi [...], gm. [...] przy ul. [...], wydanej dla M. S. miało miejsce z naruszeniem prawa. W punkcie 2 stwierdzającą, że ww. decyzja Nr [...] z [...] października 2010 r. nie może być uchylona z uwagi na upływ w dniu 8 listopada 2015 r. pięciu lat od dnia jej doręczenia. II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. II.1. Burmistrz, decyzją nr [...] z [...] października 2010 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], położonej we wsi [...] gm. [...] przy ul. [...], wydanej dla M. S.. II.2. Wnioskami z 17 listopada 2011 r. K. B. oraz A. B. (dalej: "skarżący") wnieśli o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr ew. [...], wskazując, że urząd nie powiadomił ich pisemnie o wszczęciu postępowania, w związku z czym bez własnej winy nie brali udziału w postępowania. W tej samej dacie skarżący złożyli żądanie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza z [...] października 2010 r., nr [...]. Organ I instancji, przekazał powyższe żądania wraz z aktami sprawy do organu II instancji celem rozpatrzenia. II.2.1. Postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. Burmistrz zawiesił postępowania wszczęte na wniosek skarżących w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją nr [...] z [...] października 2010 r. Burmistrza w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], położonej we wsi [...], gmina [...], przy ul. [...], wydanej dla M. S.. II.2.2. Decyzją z [...] czerwca 2013 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2012 r., [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] nr [...] z [...] października 2010 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] położonej we wsi [...] gm. [...] przy ul. [...]. II.2.2.1. Wyrokiem z 24 stycznia 2014 r., IV SA/Wa 2347/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2013 r., [...]. II.2.2.2. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r., [...] Kolegium utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2012 r., [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza nr [...] z [...] października 2010 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], położonej we wsi [...] gm. [...] przy ul. [...]. II.2.2.3. Prawomocnym postanowieniem z 30 lipca 2015 r., IV SA/Wa 1963/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. B. na decyzję SKO z [...] kwietnia 2015 r., [...]. II.2.3. Postanowieniem z [...] września 2019 r. Burmistrz podjął z urzędu postępowanie wszczęte na wniosek z 17 listopada 2011 r. przez skarżących o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] Burmistrza z [...] października 2010 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], położonej we wsi [...], gmina [...], przy ul. [...], wydanej M. S.. II.2.4. Postanowieniem z [...] października 2019 r. Burmistrz wznowił, na wniosek złożony 17 listopada 2011 r. przez skarżących, postępowanie zakończone decyzją nr [...] Burmistrza z [...] października 2010 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], położonej we wsi [...], gmina [...], przy ul. [...], wydanej dla M. S.. II.3. Decyzją Nr [...] z [...] listopada 2019 r., znak [...], Burmistrz stwierdził wydanie decyzji nr [...] Burmistrza z [...] października 2010 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] położonej we wsi [...], gm. [...], przy ul. [...], wydanej dla M. S. z naruszeniem prawa oraz stwierdzającej, że decyzja nr [...] z [...] października 2010 r. nie może być uchylona z uwagi na upływ w dniu 8 października 2015 r. pięciu lat od dnia jej doręczenia. Organ I instancji wskazał, że prowadzenie wadliwych doręczeń, poskutkowało tym, iż skarżący mieli ograniczone prawa strony, co godzi w wyrażoną w art. 10 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Organ dodał również, że wystąpiła przesłanka negatywna w postaci przedawnienia, która wyłącza możliwość uchylenia wadliwej decyzji w trybie wznowienia postępowania. Tym samym organ był zobligowany do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, nie eliminując jej z obrotu prawnego. II.4. Na skutek wniesionego odwołania, Kolegium zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Nr [...] z [...] listopada 2019 r., znak [...]. Jak wskazało SKO, decyzja z [...] października 2010 r. jako strony wskazywała K. B. i A. B., a została skierowana do A. B.. Przesyłka zawierająca decyzję została zaadresowana do A.B. (na zwrotnym poświadczeniu wskazano zaś jako odbiorców również K. B.). Przesyłka została dwukrotnie awizowana i została zwrócona jako niepodjęta w terminie. Jednakże na przesyłce znajduje się adnotacja o awizowaniu przesyłki w dniu [...] listopada 2010 r. W rezultacie przesyłka powinna zostać awizowana do dnia 24 listopada 2010 r. Przesyłka zaś została zwrócona w dniu 23 listopada 2010 r. Jak się wydaje operator pocztowy nie uwzględnił regulacji art. 57 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie (tu awizowanie przesyłki), przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Tak więc decyzja nie została skutecznie doręczona A. B.. Także wobec nie skierowania decyzji do K. B., również i ona nie brała udziału w postępowaniu, zwłaszcza, że wcześniejsza korespondencja nie była do niej w ogóle kierowana. Oznacza to, że strony rzeczywiście nie brały udziału w postępowaniu. Tak więc zasadnym było wznowienie postępowania na ich wniosek. Wobec stwierdzenia wystąpienia przesłanki wznowienia generalnie organ powinien przystąpić do ponownego rozpatrzenia merytorycznego sprawy, tak aby uchylić dotychczasową decyzję i wydać nową decyzję. Jednakże nie w każdej sytuacji jest to możliwe. W niniejszej sprawie zwrotne poświadczenia odbioru decyzji wskazują, że ostatnie doręczenie miało miejsce w dniu 8 listopada 2010 r. Tak więc uchylenie decyzji mogło mieć miejsce do 8 listopada 2015 r. Termin na uchylenie decyzji więc minął. W rezultacie, Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Prawidłowo wznowiono postępowanie, prawidłowo stwierdzono, że strony nie brały udziału w postępowaniu. Jednakże upływ czasu od daty doręczenia decyzji spowodował, że w woli ustawodawcy możliwym było jedynie stwierdzenia wydania decyzji z naruszenie prawa (brak udziały strony), jednak nie uchylenie decyzji. III.1. Skargą datowaną na dzień 12 marca 2020 r. skarżący zaskarżyli decyzję Kolegium z [...] lutego 2020 r., [...]. Wnosząc o jej uchylenie. Zdaniem skarżących, pozbawiono ich należnych praw w postępowaniu przy wydaniu decyzji [...] dla działki [...] we wsi [...]. Podtrzymali jednocześnie stanowisko, że Burmistrz od samego początku rozpoczęcia postępowania administracyjnego aż do wydania decyzji ich pomijał, lekceważył i tym samym odmówił udziału w postępowaniu. SKO wydając zaskarżoną jest także sędzią we własnej sprawie. To przewlekłe postępowanie w tej instytucji walnie przyczyniło się do znacznego wydłużenia czasu i działało na korzyść Burmistrza a tym samym na niekorzyść skarżących jako strony. Skarżący podnieśli również, że decyzja Burmistrza Nr [...] z [...] października 2010 r. jest niezgodna z przepisami prawa. Burmistrz w decyzji [...] nie przedstawił dlaczego w szczególny sposób potraktował M. S. niż innych inwestorów. Skarżących jako stronę w postępowaniu pominął. Ukrywał przed skarżącymi fakt wydania nowych, odmiennych warunków zabudowy. Od samego początku Burmistrz wiedział, że decyzja jest wydana niezgodnie z prawem, co przyznał dopiero po wielu latach i tym samym zgadzał się na stawienie skarżących przed faktem dokonanym. III.2. W odpowiedzi na skargę z 24 marca 2020 r. SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. W świetle akt sprawy należy przyjąć, że decyzja Burmistrza nr [...] z [...] października 2010 r. stała się ostateczna z dniem 22 listopada 2015 r., skoro najpóźniejsze skuteczne doręczenie tej decyzji nastąpiło z dniem 8 listopada 2010 r. (zob. potwierdzenie odbioru decyzji przez K. W. – tom 2/2 akt administracyjnych). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, skuteczne doręczone decyzji przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że taki akt administracyjny wywołuje skutki prawne, wobec jego wejścia do obrotu prawnego. Strony pominięte mogą wówczas wywieść odwołanie w terminie otwartym dla strony, wobec której dokonano najpóźniejszego skutecznego doręczenia. Po tym terminie decyzja taka staje się ostateczna, a strony pominięte mogą poszukiwać ochrony swych praw w ramach instytucji wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. np. wyroki NSA z: 24 listopada 2010 r., II OSK 1762/09; 16 lipca 2014 r., I OSK 3151/12; 8 lipca 2014 r., II OSK 555/13; 4 sierpnia 2015 r., II OSK 2296/14; 29 kwietnia 2020 r., II OSK 2180/19 - CBOSA). Równocześnie ustawodawca, mając na uwadze potrzebą ochrony takich wartości jak ochrona praw innych osób oraz stabilizacja stosunków prawnych (art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), przewidział, że możliwość ponownego orzekania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z uwagi na pominięcie niektórych stron postępowania musi mieć granice czasowe. Stąd też, zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a., uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Oznacza to, że od dnia [...] listopada 2015 r. wyłączona jest możliwość uchylenia decyzji Burmistrza z [...] października 2010 r. w oparciu o przesłankę wznowienia wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W takim przypadku, jeżeli organ stwierdzi, że wnioskujący o wznowienie podania zostali rzeczywiście pozbawieni prawa do czynnego udziału w postępowaniu zwyczajnym, organ ten ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). W takim przypadku organ nie rozpoznaje sprawy ponownie, podobnie jak nie ocenia, czy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zapadłaby decyzja tożsama z decyzją ostateczną (por. np. wyrok NSA z 30 kwietnia 2009 r., II OSK 124/09, CBOSA oraz wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., II OSK 1702/16, CBOSA). Organ ogranicza się do stwierdzenia, że upłynął termin 5 lat od doręczenia decyzji ostatecznej. Z taką sytuacją mieliśmy właśnie do czynienia w niniejszej sprawie, skoro sporna decyzja Burmistrza została najpóźniej doręczona 8 listopada 2010 r. Natomiast bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji jest okoliczność, czy Kolegium procedowało w sprawie w sposób przewlekly. Ocena sprawności postępowania pozostaje bowiem poza granicami niniejszego postepowania (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Końcowo trzeba wskazać, że termin z art. 146 § 1 k.p.a. ma charakter materialnoprawny. Upływ tego terminu oznacza więc bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu (por. np. wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., II OSK 107/18 – CBOSA). W realiach niniejszej sprawy należy podkreślić, że skutkiem takiego charakteru terminu z art. 146 § 1 k.p.a. jest między innymi to, że na jego upływ nie ma wpływu zawieszenie postępowania wznowieniowego. Przepis art. 103 k.p.a. nie ma zastosowania do terminów o charakterze materialnoprawnym, a zatem i do terminu z art. 146 § 1 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., I OSK 1009/18; B. Adamiak, Glosa do wyroku WSA w Gliwicach z 3.12.2009 r., sygn. akt II SA/Gl 434/09, OSP 2012/2, poz. 5). IV.3. Z powyższych powodów orzeczono, jak w sentencji.