II SA/Op 217/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi B. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Byczynie z dnia 26 października 2017 r., Nr XLIV/323/17 w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla przewodniczących organu wykonawczego jednostek pomocniczych gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE W dniu 26 października 2017 r. Rada Miejska w Byczynie podjęła uchwałę Nr XLIV/323/17 w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla przewodniczących organu wykonawczego jednostek pomocniczych Gminy Byczyna. Jako podstawę prawną wskazano art. 37b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, obecnie Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm. - zwanej dalej w skrócie: "u.s.g."). W § 1 uchwały ustalono wysokość oraz zasady obliczania i wypłaty diet dla przewodniczących organu wykonawczego jednostek pomocniczych Gminy Byczyna. W § 2 uchwały przyjęto, że przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej przysługuje ryczałtowa dieta w wysokości 330,00 zł miesięcznie. W § 3 ust. 1 uchwały postanowiono, że nieobecność przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej na sesjach powoduje zmniejszenie zryczałtowanej diety w wysokości 25% diety określonej w § 2 za każdą nieobecność nie więcej jednak niż 75% wysokości diety. Natomiast, w § 3 ust. 2 przyjęto, że przepis ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli nieobecność jest spowodowana wypełnianiem innych zadań wynikających z pełnionej funkcji, potwierdzonych adnotacją na liście obecności przez Przewodniczącego lub Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej. Z kolei w ust. 3 postanowiono, że w przypadku rezygnacji, odwołania lub zaistnienia innych okoliczności uniemożliwiających pełnienie funkcji przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej zachowuje on w tym miesiącu prawo do diety proporcjonalnie do czasu pełnienia funkcji, przyjmując za miesiąc łącznie 30 dni. Na mocy § 5 przyjęto, że uchwała Rady Miejskiej w Byczynie wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Pismem z dnia 3 lipca 2020 r. B. D. - sołtys wsi [...] (zwana dalej skarżącą) – wniosła skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucając naruszenie art. 37a oraz art. 37b u.s.g. oraz art. 7 i 32 Konstytucji RP. Skarżąca wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem zapisów § 3 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej warunków wypłat diet sołeckich. W uzasadnieniu podniosła, że obowiązująca od października 2017 r. uchwała wywoływała negatywne skutki, albowiem pomniejszono przysługującą jej dietę o kwotę 82,50 zł z powodu nieobecności na sesjach Rady Miejskiej. Akcentowała, że w krajowym ustawodawstwie brak jest przepisów, które obligowałyby sołtysa do obowiązkowego uczestnictwa w sesjach Rady Miejskiej. Dodała, iż w ubiegłych latach nie uczestniczyła w sesjach z różnych powodów, m.in.: z racji wykonywania w tym czasie obowiązków służbowych jako członka zarządu spółki komunalnej, z powodu stanu zdrowia a także zaplanowanych wcześniej obowiązków wynikających z pełnienia funkcji sołtysa. Zauważyła też, że do marca 2020 r. sesje Rady Miejskiej z mocy przepisów prawa, były obowiązkowo transmitowane - stąd sołtys mógł zapoznać się z kwestiami poruszanymi na sesji w dowolnym, dogodnym dla siebie czasie. Jako niezrozumiałe uznała, że w miesiącach letnich, kiedy sesje się nie odbywały, oraz w przypadku braku uczestnictwa w sesjach nadzwyczajnych, diety wypłacane były w pełnej wysokości. Końcowo zauważyła, że pismem z dnia 13 marca 2020 r., zwróciła się do Burmistrza Byczyny o wypłatę zaległych kwot z diety sołeckiej. Przez ponad trzy miesiące nie otrzymała żadnej odpowiedzi organu, a zatem przez okres ponad 100 dni organ pozostawał w bezczynności. Wskazała również, że w dniu 27 kwietnia 2020 r. Rada Miejska w Byczynie, podjęła uchwałę zmieniającą zapisy § 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały. W wyniku dokonanej zmiany sołtysi w Gminie Byczyna otrzymują wypłaty diet w 100%, bez względu na fakt bezpośredniego uczestnictwa w sesjach Rady Miejskiej. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w Byczynie wniosła o odrzucenie skargi oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Uzasadniając odrzucenie skargi, organ wskazał, że skarżąca wystąpiła do Burmistrza Byczyny z roszczeniem o wypłatę kwoty 1.732,50 zł tytułem wyrównania potrąconych diet za okres od 2017 r. do marca 2020 r. Natomiast pismem z dnia 2 lipca 2020 r. Burmistrz Byczyny odmówił realizacji roszczenia, uzasadniając powyższe brakiem podstawy prawnej do zaspokojenia roszczenia wobec istnienia w obiegu prawnym zaskarżonej uchwały. Dlatego, skarga winna być odrzucona jako wniesiona z uchybieniem terminu wynikającego z art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". W ocenie organu, skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza prawa materialnego określonego w art 37a i art. 37b u.s.g. Ponadto, Wojewoda Opolski jako organ nadzoru nie wnosił względem zaskarżonej uchwały żadnych zastrzeżeń formalno-prawnych. Organ wskazał jednocześnie, że zaskarżona uchwała została zmieniona uchwałą Nr XXIII/155/20 Rady Miejskiej w Byczynie z dnia 27 kwietnia 2020 r., na mocy której zniesiono obowiązek potrącania diet przewodniczącym organu wykonawczego jednostek pomocniczych Gminy Byczyna. Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SPP/Op 55/20 starszy referendarz sądowy zwolnił skarżącą od kosztów sądowych oraz ustanowił dla skarżącej radcę prawnego. Pismem procesowym z dnia 30 września 2020 r. ustanowiony w sprawie pełnomocnik skarżącej w całości podtrzymał skargę oraz zarzuty, twierdzenia i wnioski tam powołane. W ocenie pełnomocnika, brak jest podstaw do odrzucenia wywiedzionej skargi, albowiem skarżąca nie uchybiła terminom z art. 53 P.p.s.a., gdyż w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 53 § 2a P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. Akcentował również pełnomocnik, że zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej, który narusza interes prawny skarżącej, bowiem przysługiwało jej prawo do diet z tytułu pełnienia funkcji przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy Byczyna. Podkreślił też, że brak zastrzeżeń ze strony Wojewody Opolskiego co do treści i formy uchwalenia zaskarżonej uchwały pozostaje irrelewantny dla rozstrzygnięcia sprawy, a stanowisko to znajduje potwierdzenie także w judykaturze. Dodał ponadto, że ustawodawca przyznał organowi swobodę w ustalaniu zasad przyznawania diet oraz zwrotów kosztów podróży służbowej, co nie oznacza całkowitej dowolności organu oraz działanie w oderwaniu od charakteru przyznanych diet. Rada gminy może ustalić zasady przyznania sołtysom diety i zwrotu kosztów podróży, a nieskorzystanie z tej kompetencji nie daje sołtysom tytułu do tego, aby wymagać od radnych przyznania diet, jak i zwrotu kosztów podróży. Dieta ze swej istoty stanowi wyłącznie ekwiwalent utraconych korzyści lub poniesionych nakładów (w zasadzie w ujęciu ryczałtowym), nie jest natomiast wynagrodzeniem za pełnienie funkcji sołtysa. Kształtowanie wysokości należnej sołtysowi diety, jakkolwiek dopuszczalne, byłoby premiowaniem aktywności sołtysa polegającej na braniu udziału w sesjach rady gminy, nie może jednak odbywać się w warunkach prowadzących do niesprawiedliwych skutków, niezależnych od uwarunkowań pełnienia funkcji sołtysa. Swoboda organu gminy w tym zakresie musi jednakże uwzględniać, że uczestniczenie przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej (sołtysa) w pracach rady gminy, w tym udział w sesjach rady gminy, o których terminie sołtys powinien być zawiadamiany, na takich samych zasadach jak radni, jest jego prawem, a nie obowiązkiem, co wynika z treści art. 37a u.s.g. Ponadto uczestniczenie w sesjach rady gminy może pozostawać w kolizji z aktywnością sołtysa, która jest jego obowiązkiem. W przepisach wewnętrznych regulujących funkcjonowanie Rady Miejskiej nie ma jednak ograniczenia liczby sesji rady w stosunku miesięcznym. Może zatem dojść do sytuacji, że nieaktywny na innych płaszczyznach (niewykonujący żadnych swoich obowiązków) sołtys otrzyma pełną wysokość diety, bo nie opuści żadnej sesji, natomiast sołtys, który w danym miesiącu opuści cztery sesje nie otrzyma w ogóle diety, mimo sumiennego wykonywania swoich obowiązków jako sołtysa. Z tego względu, zdaniem pełnomocnika, rozstrzygnięcie zawarte w § 4 zaskarżonej uchwały jest skrajnie niesprawiedliwie. Pełnomocnik zauważył również, iż w § 3 ust. 2 uchwały przewidziano wyłączenie stosowania § 3 ust. 1 tej uchwały w przypadku wypełniania innych zadań wynikających z pełnionych funkcji, które uzależniono od umieszczenia adnotacji na liście obecności sesji Rady Miejskiej przez Przewodniczącego lub Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w Byczynie. Tymczasem przepis art. 37b ust. 1 u.s.g. nie przewiduje ograniczenia możliwości usprawiedliwienia nieobecności przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej wyłącznie od zamieszczenia takiej adnotacji przez Przewodniczącego lub Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej. Ponadto zarówno art. 37a u.s.g., jak i § 66 ust. 1 statutu gminy, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej Byczyna z dnia 27 kwietnia 2016 r., Nr XXV/177/16, nie przewidują obowiązku uczestniczenia przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w sesjach rady miejskiej. Stwierdzenie, że "Przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej uczestniczy w sesjach Rady z urzędu", w ocenie pełnomocnika, oznacza wyłącznie to, iż nie ma obowiązku odrębnego wzywania lub zawiadamiania tych przewodniczących o wyznaczonych terminach sesji rady miejskiej. W konsekwencji skoro brak jest obowiązku uczestniczenia sołtysa w sesjach Rady Miejskiej, a nadto ograniczono mu prawo do usprawiedliwienia swojej nieobecności wyłącznie do umieszczenia stosownej adnotacji przez Przewodniczącego lub Wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w Byczynie, to należy stwierdzić, iż obniżenie diety o 25% za każdą nieobecność pozostaje sprzeczne z obowiązującymi normami prawa, co w konsekwencji winno skutkować uznaniem zaskarżonej uchwały za niezgodną z prawem, na podstawie art. 101 ust. 4 w związku z art. 94 ust. 2 u.s.g. Końcowo pełnomocnik wskazał, że na mocy uchwały Rady Miejskiej w Byczynie z dnia 27 kwietnia 2020 r., Nr XXIII/155/20, zapisy zaskarżonej uchwały zostały uchylone. Na wezwanie Sądu z dnia 7 października 2020 r. Burmistrz Byczyny, pismem z dnia 13 października 2020 r., wyjaśnił, że zaskarżona uchwała z dnia 26 października 2017 r. wywołała skutki prawne, tj. znalazła zastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nadal zwanej "P.p.s.a.", w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiących przepisy prawa miejscowego a także aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sądowa kontrola aktów prawa organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Wobec uregulowania zawartego w art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 3 § 3 pkt 5 i 6 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 3 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie do aktów organów gmin, ostatnio powołany przepis pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nadal zwanej "u.s.g.", stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 310). Wobec braku ustawowej definicji pojęcia "istotnych naruszeń prawa", w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowano pogląd, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Ponadto art. 94 u.s.g. stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1), a jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2). W takim wypadku uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem, a co do skutków takiego orzeczenia przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Z powyższymi przepisami koresponduje art. 147 § 1 P.p.s.a., który przewiduje, że sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności należało ocenić dopuszczalność skargi. W tym celu niezbędne było określenie charakteru prawnego zaskarżonej do Sądu uchwały Rady Miejskiej w Byczynie, a zatem ustalenie czy stanowi ona akt prawa miejscowego, czy też niestanowiący aktu prawa miejscowego akt organu gminy podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej. W dalszej kolejności należało zbadać czy skarżącej B. D. przysługuje legitymacja do wniesienia skargi w sprawie zakończonej zaskarżoną formą działania administracji. W orzecznictwie stwierdza się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. W orzecznictwie sądowym ugruntowane jest również stanowisko, że dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjęto również, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1818/12; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1572/14; wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2353/16; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17 – wszystkie publikowane w CBOSA). Sąd podziela pogląd wyrażony już w judykaturze (m.in.: wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 570/19; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1701/15 – publikowane w CBOSA), zgodnie z którym zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla przewodniczących organu wykonawczego jednostek pomocniczych Gminy Byczyna jest aktem prawa miejscowego. Należy podkreślić, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety miały (mają) charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec Gminy Byczyna, który pełniłby funkcję sołtysa któregokolwiek sołectwa w tej Gminie. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą jaką jest pełnienie funkcji sołtysa, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 37b ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta. Uchwała ta, stosownie do jej § 5 weszła w życie po upływie 14 dni od daty publikacji we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 ze zm.). W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy. Organem gminy jest rada gminy. Ponadto zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane sa bowiem do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Legitymację do wniesienia skargi na uchwalę rady gminy stanowiącą akt prawa miejscowego określa art. 101 ust. 1 u.s.g. w ten sposób, że jej podstawą jest naruszenie przez akt prawa miejscowego interesu prawnego skarżącego, a nie sam fakt posiadania owego interesu. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g. powinien wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek między jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą. Związek ten musi polegać na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Skarżąca B. D. pełni funkcję przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej Gminy Byczyna – Sołtysa wsi [...]. Na podstawie zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Byczynie ustalono wysokość oraz zasady przyznawania diet dla przewodniczących organu wykonawczego jednostek pomocniczych Gminy Byczyna. Wprowadzono dietę w formie ryczałtu miesięcznego w kwocie 330 zł, przyjmując jednocześnie zasadę pomniejszania diety o 25% tej stawki w przypadku każdorazowej nieobecności przewodniczącego organu wykonawczego sołectwa na sesji Rady Miejskiej w Byczynie. B. D. otrzymuje dietę w ustalonej wysokości. Zaskarżyła jednak zapis w uchwale regulujący zasady pomniejszania diety z tytułu nieobecności na sesjach Rady Miejskiej w Byczynie. W ocenie Sądu, skarżąca posiada legitymację do zaskarżenia opisanej uchwały w rozumieniu art. 101 u.s.g., gdyż na jej mocy – jako sołtys - uzyskała uprawnienie do comiesięcznej diety (interes prawny), które to uprawnienie zostało naruszone zapisem tej samej uchwały poprzez wprowadzenie zasady pomniejszania wysokości diety o 25% tej stawki w przypadku każdorazowej nieobecności przewodniczącego organu wykonawczego sołectwa na sesji Rady Miejskiej w Byczynie. Doszło zatem do naruszenia interesu prawnego B. D. Posiadanie tej legitymacji samo w sobie nie przesądza jeszcze o tym, że władcza ingerencja organu w tak rozumiany interes prawny nastąpiła z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż te, które wskazała skarżąca i jej pełnomocnik. Zagadnienia związane z finansowaniem działań sołtysa i rady sołeckiej należą do właściwości organów gminy, która - z woli ustawodawcy - rozstrzyga o nich w sposób samodzielny, a granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie, co do istoty, inne niż tego wymaga obowiązujący przepis. Jednak z zasady samodzielności organów nie wynika dowolność ustaleń co do przyznawania diet oraz kosztów podróży. Zasady, o których mowa w art. 37b ust. 1 u.s.g., określane w uchwale rady gminy, winny w sposób pełny i zgodny z prawem określać przyznawanie diet i kosztów podróży, respektując między innymi zapis art. 7 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, w myśl którego status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien im zapewniać wyrównanie finansowe odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 37b u.s.g., rada gminy może ustanowić jedynie zasady na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej. Inaczej mówiąc powołany przepis, daje radzie gminy możliwość ustanowienia zasad rekompensaty wydatków wskazanym osobom jednostki pomocniczej, w postaci diety i zwrotu kosztów podróży służbowej. W użytym przez ustawodawcę w art. 37b ust. 1 u.s.g. sformułowaniu "zasady" mieści się więc tryb rozliczeń diet i kosztów podróży. Zdaniem Sądu, Rada Miejska w Byszynie, określając w treści zaskarżonej uchwały wysokość diet przysługujących sołtysom, uczyniła to w sposób sprzeczny z przywołanym przepisem. Przyjęte w uchwale określenie wysokości diety dla sołtysów ma charakter ryczałtu miesięcznego (§ 2). Uregulowanie w § 3 ust. 1 uchwały zawiera zaś odniesienie do kwoty ryczałtu określonej w § 2, gdyż dotyczy obniżenia o 25% kwoty ryczałtu, w razie nieobecności sołtysa na sesji Rady Miejskiej w Byczynie. Z tego powodu do uregulowania zawartego w § 3 ust. 1 również odnosi się zarzut naruszenia art. 37b ust. 1 u.s.g. Na podstawie tego przepisu rada gminy została upoważniona do ustanowienia takich regulacji, w ramach których określone zostanie kiedy, za co i w jakiej wysokości będzie przysługiwała sołtysom dieta, a więc określenia tych czynności funkcyjnych sołtysa, za które dieta przysługuje. Według § 3 ust. 1 uchwały obniżenie diety następuje wyłącznie w razie nieobecności sołtysa na sesji Rady Miejskiej w Byczynie. Jakkolwiek przyjęcie jako jednej z zasad, zasady potrącania określonej kwoty z ustalonej diety za nieobecność na sesjach Rady samo w sobie nie narusza prawa (zob.: wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2794/16 – publikowane w CBOSA), to naruszeniem takim jest przyjęcie tylko tej reguły, a zatem brak określenia innych przypadków obniżenia wysokości diety w razie niewykonywania innych czynności przez sołtysa. Z takiego postanowienia zaskarżonej uchwały wynika bowiem, że oprócz nieobecności na sesji Rady Miejskiej dieta sołtysa nie ulegnie zmniejszeniu, pomimo niewykonywania innych jego obowiązków. W uchwale nie wprowadzono także unormowań, które określiłyby kiedy dieta nie będzie przysługiwała (bądź nastąpi zwrot pobranej diety) w sytuacji, gdy sołtys nie wykonuje swojej funkcji przez dłuższy czas, a tym samym nie ponosi żadnych kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Brak w zaskarżonej uchwale zasad dotyczących ustalenia wysokości diet powoduje, że mają one charakter ryczałtu miesięcznego. Ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensacyjny, a przyjmuje charakter stałego, miesięcznego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Użyty przez ustawodawcę w przepisie art. 37b ust. 1 u.s.g. wyraz "dieta" należy rozumieć jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji. Jego istota sprowadza się do wyrównywania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem wskazanej funkcji (np.: do rekompensaty zarobków utraconych wskutek pełnienia tej funkcji oraz kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem tej funkcji). Skoro więc dieta sprowadza się do wyrównania wydatków i strat spowodowanych pełnieniem funkcji sołtysa, to osoba pełniąca funkcję sołtysa zachowuje prawo do zwrotu kosztów i wydatków poniesionych w związku ze sprawowaniem tej funkcji, a nie z tytułu samego faktu bycia taką osobą. Dieta jest bowiem ekwiwalentem za utracone korzyści w związku z wykonywaniem funkcji sołtysa, a nie za samo piastowanie tejże funkcji. Ponadto w § 4 zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Byczynie postanowiła, że wypłata diet za dany miesiąc kalendarzowy następuje jednorazowo w terminie do dziesiątego dnia następnego miesiąca na podstawie list sporządzonych w oparciu o listy obecności na sesjach Rady, a dieta wypłacana jest przelewem na konto bankowe wskazane przez sołtysa. W powyższym zakresie Sąd uznał, że treść § 4 uchwały nie mieści się w delegacji art. 37 b ust. 1 u.s.g. Rada uprawniona jest bowiem jedynie do określenia zasad, na jakich diety będą sołtysom przysługiwały, a nie do określenia sposobu ich wypłacania. W tym stanie rzeczy, opierając się o art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.