III SA/Łd 337/20

SENTENCJA Dnia 29 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak Sędzia NSA Janusz Nowacki po rozpoznaniu w dniu 29 października 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Gminy Grabów z dnia 5 listopada 2010 r. nr XLIII/233/10 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE W dniu 5 listopada 2010 r. Rada Gminy Grabów podjęła uchwałę Nr XLIII/233/10 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g. oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. nr 180, poz. 1493 ze zm.). Zgodnie z § 1 uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego powołanego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, określa załącznik do niniejszej uchwały. W myśl § 2 uchwały, wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Grabów. Stosownie zaś do treści § 3 uchwały, uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W dniu 6 marca 2020 r. (data wpływu skargi do organu) Prokurator Rejonowy w Łęczycy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Grabów z dnia 5 listopada 2010 r., Nr XLIII/233/10 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 42 u.s.g. poprzez błędną wykładnię oraz art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.) w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. i w konsekwencji uznanie, że uchwała rady gminy (miasta) podjęta na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. nie stanowi aktu prawa miejscowego, wobec powyższego dla wejścia w życie nie wymaga ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. W oparciu o postawione zarzuty Prokurator Rejonowy w Łęczycy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy w Łęczycy podkreślił, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, ponieważ jak stanowi § 3 uchwały, uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, podczas gdy warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich innych aktów prawa powszechnie obowiązującego jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli bowiem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to zgodnie z art. 42 u.s.g. powinna być ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 cyt. ustawy, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą z życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi inny termin (art. 4 ust. 1 ustawy). Niewykonanie powyższego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. i powoduje skutek w postaci nieuzyskania przez uchwałę mocy obowiązującej i konsekwencji jej nieważność. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Grabów wniosła o uwzględnienie skargi podzielając stanowisko zaprezentowane w skardze. W dniu 21 lipca 2020 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe Rady Gminy Grabów z dnia 14 lipca 2020 r., w którym w odpowiedzi na wezwanie sądu rada gminy wskazała, że uchwała Rady Gminy Grabów z dnia 5 listopada 2010 r., Nr LXIII/233/10 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) w zw. z Zarządzeniem Nr 29/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2020 r. W świetle ww art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r: Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Uwzględniając zatem powyższy przepis oraz dynamicznie zmieniającą się sytuację epidemiczną w Polsce i zaliczenie miasta Łodzi i niektórych powiatów województwa łódzkiego do strefy czerwonej Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wydał w dniu 19 października 2020 r. Zarządzenie Nr 29/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem miasta Łodzi i niektórych powiatów województwa łódzkiego obszarem czerwonym. Zgodnie z § 1 ww Zarządzenia Nr 29/2020 z dniem 19 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych (pkt 1). Sprawy wyznaczone do rozpoznania na rozprawie i przeznaczone do wyznaczenia na rozprawę kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym;(...) (pkt 2). Mając powyższe na uwadze termin niniejszej sprawy, która była wyznaczona do rozpoznania na rozprawie w dniu 29 października 2020 r., Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III WSA w Łodzi z dnia 21 października 2020 r., został odwołany, a sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2020 r. - (karta nr 43 akt sądowych). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Grabów Nr LXIII/233/10 z dnia 5 listopada 2010 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 9a ust. 15 cyt. powyżej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zgodnie z powołanym przepisem, rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Należy zaznaczyć, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei, generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01, dostępne LEX nr 81765; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/05). Przy czym wskazać należy, że istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08). Akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd ugruntowany już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11, wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 738/19). Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne. Zdaniem sądu pomimo, że część przepisów zawartych w zaskarżonej uchwale zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę zespołu, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Skoro bowiem ustawodawca w art. 9a ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie określił podmioty wchodzące w skład zespołu interdyscyplinarnego i część z tych podmiotów nie jest podporządkowana radzie gminy, czy też wójtowi gminy, to uchwała określająca tryb powoływania tych osób w skład zespołu jest aktem prawa miejscowego. Powołanie na członka zespołu przedstawiciela np. Policji, czy też kuratorów sądowych oznacza, że w skład Zespołu wejdą osoby, które w żaden sposób nie są powiązane z organami gminy i nie funkcjonują w jej strukturach. Przepisy zaskarżonej uchwały mają więc charakter generalny i abstrakcyjny, wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Reasumując powyższe rozważania sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 2 u.s.g. Konsekwencją natomiast uznania, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego jest konieczność zbadania dochowania warunków jej obowiązywania, w tym ogłoszenia. Zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, w ustawowo przewidzianym trybie. Zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa cyt. powyżej ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, jak stanowi o tym art. 42 u.s.g. Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 ustawy, ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym, jest obowiązkowe. Mając na uwadze powyższe uwagi należy wskazać, że zgodnie z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów, akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowy, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie (art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy). W niniejszej sprawie bezspornym jest, że zaskarżona uchwała nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Okoliczność powyższą dodatkowo potwierdziła również Rada Gminy Grabów w piśmie procesowym z dnia 14 lipca 2020 r. skierowanym do sądu. Brak publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności w całości jako aktu naruszającego w sposób istotny dyspozycję art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest bowiem brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. Innymi słowy, nieopublikowany akt prawa powszechnie obowiązującego nie może stanowić podstawy prawnej władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1608/12). W sytuacji gdy obowiązujące przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawa miejscowego będący warunkiem ich wejścia w życie to niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., co każdorazowo bez względu na treść aktu, skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu w całości (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2048/17, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 917/17 i wyroki WSA w Łodzi z dnia 15 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 1064/18 oraz dnia 25 marca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 1089/19). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. D.Cz.