II SA/Go 415/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant Referent Katarzyna Zarychta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 22 lutego 2018 r., nr XXXVIII/14/2018 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie miasta [...] w rejonie ulic: [...] I. stwierdza nieważność § 3 pkt 10, pkt 12, pkt 13, pkt 14, § 5 ust. 7, ust. 8, ust. 9, ust. 10, ust. 11, § 9 ust. 5, § 17 ust. 3 pkt 2 i pkt 3, § 18 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala. UZASADNIENIE Sygn. akt II SA/Go 415 /20 UZASADNIENIE Wojewoda wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 22 lutego 2018 r. Nr XXXVIII/14/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie miasta [...] w rejonie ulic: [...]. Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 oraz art. 37a ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2018 r. poz. 1945, zwana dalej – m.p.z.p.) oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587, zwane dalej rozporządzeniem) polegające na uchybieniu zasadom sporządzenia planu miejscowego poprzez: 1) błędne zdefiniowanie powierzchni zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, wskaźnika intensywności zabudowy, wskaźnika terenu biologicznie czynnego, 2) zamieszczenie zapisów dotyczących ogrodzeń, reklam oraz obiektów małej architektury, które powinny zostać uregulowane w tzw. "uchwale reklamowej", 3) zredagowanie przepisów planu miejscowego w sposób budzący wątpliwości i niezrozumiały wyrażający intencje prawodawcy, 4) błędne ustalenie zapisów dotyczących przeznaczenia terenu. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w następującej części: § 3 pkt 10, pkt 12, pkt 13, pkt 14, § 5 ust. 7, ust. 8, ust. 9, ust. 10, ust. 11, § 9 ust.5, § 17 ust. 3 pkt 2 i pkt 3, § 18 ust. 2 pkt 1 lit. b w brzmieniu: "nie więcej niż 40% udziału funkcji usługowej w wykorzystaniu terenu oznaczonego w planie symbolem ME,U", §18 ust.3 pkt 2 i pkt 3. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył treść art. 28 u.p.z.p. oraz stwierdził, że zarzuty skargi sprowadzają się do naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym należy obowiązkowo określić minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, tymczasem Rada Miejska w § 3 pkt 14 uchwały zdefiniowała pojęcie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni terenu. W art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. intensywność zabudowy zdefiniowana jest jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w stosunku powierzchni działki budowlanej, natomiast Rada Miejska w § 3 pkt 13 uchwały zdefiniowała pojęcie wskaźnika intensywności zabudowy jako udział powierzchni całkowitej zabudowy w powierzchni terenu. Zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia wielkość zabudowy należy określić w stosunku do powierzchni działki lub terenu. W przedmiotowym planie miejscowym w § 3 pkt 10 powierzchnię zabudowy i wskaźnik powierzchni zabudowy zdefiniowano w stosunku do powierzchni terenu. Organ zaznaczył przy tym, że w dniu 21 pażdziernika 2010 r. weszła w życie zmiana ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 15 ust.2 pkt 6, skutkiem czego parametry urbanistyczne należy odnosić do działki budowlanej. Błędne zdefiniowanie powyższych wskaźników doprowadziło również do naruszenia zasad sporządzania planu w § 17 ust. 3 pkt 2 i 3, § 18 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały. W § 5 ust. 8, § 5 ust. 9, ust. 10 i ust. 11 oraz w § 9 ust. 5 Rad Miejska zawarła regulacje dotyczące obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, tymczasem zgodnie z art. 37a u.p.z.p. powyższa materia powinna być uregulowana odrębną uchwałą. W § 5 ust. 5 i w § 5 ust. 7 zaskarżonej zawarte te same ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego odnoszące się do nowych zespołów zieleni. W § 18 ust. 2 pkt 1 ustalono przeznaczenie podstawowe dla terenu oznaczonego symbolem MW,U. Jednym z przeznaczeń podstawowych dla terenu oznaczonego symbolem MW,U jest przeznaczenie pod tereny zabudowy usługowej (nie więcej niż 40% udziału funkcji usługowej w wykorzystaniu terenu oznaczonego w planie symbolem MW,U) wraz z urządzeniami towarzyszącymi (§ 18 ust. 2 pkt 1 lit. b). Skarżący wskazał, że z uwagi na definicję pojęcia – "przeznaczenie podstawowe" z której wynika, że przeznaczenie podstawowe to takie, które może występować jako jedyne lub przeważające na danym terenie, niewłaściwe jest ograniczenie udziału tego przeznaczenia (zabudowy usługowej) do 40 %. W związku z tym, że jest to przeznaczenie mogące objąć maksimum 40% to nie jst to przeznaczenie podstawowe, lecz przeznaczenie uzupełniające. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art.3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy powyższe korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - postrzegany jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Przeprowadzona w powyższym zakresie kontrola legalności zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że skarga zasługiwała na uwzględnienie w części. Wojewoda zarzucił, że Rada Miejska w § 3 pkt 10, pkt 12, pkt 13 i pkt 14 zdefiniowała pojęcia: powierzchni zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, wskaźnika intensywności zabudowy oraz wskaźnika powierzchni terenu biologicznie czynnego - w sposób odmienny aniżeli czyni to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym należy obowiązkowo określić zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Natomiast Rada Miejska w § 3 pkt 10 uchwały zdefiniowała pojęcie powierzchni zabudowy jako powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym, w § 3 pkt 12 pojęcie wskaźnika powierzchni zabudowy - jako procentowy udział powierzchni zabudowy wszystkich budynków w powierzchni terenu, w § 3 pkt 13 pojęcie wskaźnika intensywności zabudowy – jako udział powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni terenu, w § 3 pkt 14 pojęcie wskażnika powierzchni terenu biologicznie czynnego jako procentowy udział powierzchni terenu biologicznie czynnego w powierzchni terenu. Z treści przytoczonego powyżej art. 15 ust, 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że w planie miejscowym określone w tym przepisie wskaźniki, czyli - wskaźnik intensywności zabudowy, rozumiany jako maksymalna i minimalna intensywność zabudowy oraz wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, rozumiany jako minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej - należy odnosić do powierzchni działki budowlanej, a nie do powierzchni terenu. Zwrócić należy uwagę, że pojęcie "działka budowlana" i pojęcie "teren" nie są tożsame. Zgodnie z art. 2 pkt 12 przez pojęcie "działka budowlana" należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Działka budowlana jest zatem nieruchomością, która posiada dodatkowe cechy, które umożliwiają realizację na niej obiektów budowlanych. "Teren" jest pojęciem szerszym, bowiem może obejmować obszar gruntu w skład którego wchodzą nieruchomości o różnym przeznaczeniu i charakterze, w tym również działki budowlane. Nie każdy teren będzie stanowić działkę budowalną. Jak wyżej wskazano, w art. 15 ust. 2 pkt 6 odpowiednie wskażniki dotyczące zabudowy ustawa odnosi do powierzchni działki budowlanej. Błędnie zatem w zaskarżonej uchwale zdefiniowano, a następnie w treści uchwały wyznaczono (§ 17 ust.3 pkt 2 i pkt 3, §18 ust. 3 pkt 2 i pkt 3) wskaźniki zabudowy, odnosząc je do terenu. Wskazaną sprzeczność uchwały z treścią przepisu ustawy należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, bowiem regulacje zawarte w omawianych postanowieniach zaskarżonej uchwały mogą naruszyć ład przestrzenny na danym terenie. Zgodnie z § 4 pkt 6 rozporządzenia wielkość powierzchni zabudowy należy określić w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Wskazać należy, że z dniem 21 pażdziernika 2010 r. wprowadzona została zmiana do art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w myśl której określone parametry urbanistyczne należy odnosić (tylko) do działki budowlanej. W tym stanie sprawy zastosowanie znajdują przepisy zamieszczone w ustawie, jako akcie hierarchicznie wyższym, aniżeli przepisy rozporządzenia, które jest aktem wykonawczym do ustawy. Nie można podzielić stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2020 r., w którym podano, że tereny oznaczone symbolem MW,U stanowią pojedyncze działki, co wyłączałoby potrzebę określenia w planie miejscowym, że wskażniki zabudowy odnoszą się do działek budowlanych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem generalnym, abstrakcyjnym i powszechnie obowiązującym na danym terenie, dlatego terminologia w nim stosowana powinna odpowiadać pozostałym przepisom powszechnie obowiązującym. Kwestionowane definicje zaskarżonej uchwały pozostają w sprzeczności z przepisami ustawy (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), co skutkowało koniecznością ich eliminacji z obrotu prawnego. W konsekwencji stwierdzonych wad jakimi dotknięte są w.w. przepisy zaskarżonej uchwały należało stwierdzić nieważność § 17 ust.3 pkt 2 i pkt 3, §18 ust. 3 pkt 2 i pkt 3, których regulacje opierają się na definicjach zawartych w § 3 uchwały. W podsumowaniu tej części uwag, wskazać zatem należy, że powołane regulacje wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego i naruszają w sposób istotny art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 115, w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa RM z dnia 20 czerwca 2002 r. Należy przy tym pamiętać, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd uznał za uzasadniony zarzut związany z zamieszczeniem w kwestionowanej uchwale w § 5 ust. 8, ust. 9, ust. 10, ust. 11, § 9 ust. 5 ustaleń dotyczących obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń. Powyższa materia powinna zostać uregulowana w tzw. "uchwale reklamowej" podejmowanej na podstawie art. 37a u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tryb i etapy podejmowania uchwały reklamowej określa art. 37b u.p.z.p. Z brzmienia tych przepisów wynika, iż sytuowanie obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń nie następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Trafnie skarżący powiązał zarzucane naruszenie prawa, zaistniałe na gruncie ww. przepisów zaskarżonej uchwały, ze zmianą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jaka została wprowadzona z dniem 11 września 2015 r. przez ustawę z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, zwana ustawą krajobrazową. Mocą ustawy krajobrazowej w u.p.z.p., po art. 37, dodano przepisy art. 37a-37e, zawierające: fakultatywne upoważnienie dla rady gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (art. 37a, art. 37c u.p.z.p.) - zwanej potocznie "uchwałą reklamową" -, szczególny, rozbudowany tryb przygotowania i podejmowania takiej uchwały (art. 37 b u.p.z.p.), oraz sankcje administracyjne (kary pieniężne) za jej nieprzestrzeganie (art. 37d, art. 37e, u.p.z.p.). Uchwała reklamowa jest aktem prawa miejscowego (art. 37a ust. 4 u.p.z.p.) i dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (art. 37a ust. 5 u.p.z.p.), z tym, że może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy (art. 37a ust. 6 u.p.z.p.). W omawianej uchwale rada gminy może ustalić zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury oraz ogrodzeń. Zgodnie z art. 37a ust. 9 i 10 u.p.z.p. uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych - nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały - z tym, że zarazem może ona: 1) wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale; 2) wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale. Jednocześnie mocą ustawy krajobrazowej, z dniem 11 września 2015 r.: - w art. 15 ust. 3 u.p.z.p. uchylono pkt 9, który stanowił, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb "zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane"; - do art. 15 ust. 2 u.p.z.p., po pkt 3, dodano pkt 3a, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo "zasady kształtowania krajobrazu". Ustawa krajobrazowa zawiera w odnośnym zakresie również przepisy przejściowe - art. 12 ust. 1-3 - w następującym brzmieniu: "1. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc. 2. Regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy i przyjętych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu dotychczasowym, obowiązują do dnia wejścia w życie uchwały, o której mowa w art. 37 a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 7, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. 3. Do projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, nieuchwalonych przez radę gminy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe." Z cytowanych przepisów art. 12 ust. 1 i 2 ustawy krajobrazowej jasno wynika, że wejście w życie tej ustawy nie wpływało na obowiązywanie uprzednio uchwalonych planów miejscowych, a wejście w życie uchwały reklamowej powoduje jedynie uchylenie tych regulacji ww. planów miejscowych, które zostały przyjęte na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. Ponadto art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej przesądza, że w przypadku postępowań planistycznych będących w toku w dniu wejścia w życie ustawy krajobrazowej stosuje się przepisy dotychczasowe. Wnioskując zatem a contrario, do planów miejscowych, do których sporządzenia lub zmiany przystąpiono po 11 września 2015 r., mają zastosowanie przepisy wprowadzone ustawą krajobrazową (tak też A. Fogel (w:) Ustawa krajobrazowa, pod red. A. Fogel, Warszawa 2016, uw. 1 do art. 12). Ponadto w doktrynie wskazuje się, że ponieważ ustalenia art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. mają charakter fakultatywny, to w sytuacji określonej w art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej od gminy zależy, czy regulacje w tym zakresie wprowadzi w planie miejscowym, czy też przystąpi do sporządzania uchwały reklamowej zgodnie z art. 37a u.p.z.p. (tak A. Fogel (w:) Ustawa krajobrazowa, pod red. A. Fogel, Warszawa 2016, uw. 1 do art. 12). Godzi się podkreślić, że taki wybór miejsca regulacji - u.p.z.p. albo uchwała reklamowa - nie istnieje w przypadkach nieobjętych zakresem art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej, a więc gdy procedura planistyczna (sporządzenie lub zmiana planu miejscowego) została zainicjowana już po wejściu w życie tej ustawy. Ponieważ w kontrolowanej sprawie do wszczęcia procedury planistycznej, doszło po wejściu w życie ustawy krajobrazowej (uchwała Nr XXVIII/33/2017 Rady Miejskiej z dnia 30 kwietnia 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie miasta [...] w rejonie ulic: [...]), dlatego przepisy przejściowe nie dotyczą przedmiotowego miejscowego planu. Wobec powyższego oceny legalności zaskarżonego planu miejscowego należy dokonywać przez pryzmat przepisów u.p.z.p. w brzmieniu nadanym przez ustawę krajobrazową, obowiązujących w dacie uchwalenia tego planu - czyli w szczególności z dodanym art. 37a i następnymi u.p.z.p. oraz bez art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., który został uchylony ustawą krajobrazową. W ocenie Sądu istota ww. zmian legislacyjnych sprowadzała się do "wyjęcia" zagadnień dotychczas regulowanych na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p. z zakresu materii planistycznej (właściwej planom miejscowym) i uczynienie z niej materii regulowanej odrębną uchwałą, wydawaną na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p., bez zmiany fakultatywnego charakteru samej regulacji gminnej poświęconej zasadom i warunkom sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Co do zasady, rada gminy nie utraciła zatem kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury oraz ogrodzeń, jednakże według nowej regulacji, winna to uczynić w odrębnej niż plan miejscowy uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego, chyba że znajdują zastosowanie przepisy przejściowe zawarte w art. 12 ust. 3 ustawy krajobrazowej (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 586/17) - co w niniejszej sprawie nie zachodzi. Powyższe prowadzi do wniosku, że Rada Miejska, zamieszczając w § 5 ust. 8, ust. 9, ust. 10, ust. 11, § 9 ust. 5 uchwały kwestionowane regulacje wykroczyła poza określony w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. zakres upoważnienia ustawowego do uchwalenia planu miejscowego. Tym samym dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności ww. zapisów zaskarżonej uchwały Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skargi odnoszącego się do przepisu § 18 ust. 2 pkt 1b zaskarżonej uchwały, który to przepis określa przeznaczenie podstawowe terenu pod zabudowę usługową. Z treści przepisu wynika, że w wykorzystaniu terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem MW,U udział funkcji usługowej nie może być większy niż 40%, wraz urządzeniami towarzyszącymi. Zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 2 uchwały oznaczenie terenu symbolem MW,U oznacza jego przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami. W ocenie Sądu interpretacja kwestionowanego przepisu, w powiązaniu z definicją zawartą w § 2 ust. 3 pkt 2 uchwały, prowadzi do wniosku, że na terenie którego podstawowym przeznaczeniem jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, udział funkcji usługowej nie może przekraczać 40 %. Przyjęty w uchwale zapis nie ma wpływu na zmianę przeznaczenia terenu, bowiem dotyczy terenu o zróżnicowanym przeznaczeniu podstawowym, którym jest zabudowa wielorodzinna oraz usługi (oznaczonym symbolem MW,U) stanowiącym całość urbanistyczną, natomiast usługi są jedną funkcji podstawowych określonego terenu. W ocenie Sądu regulacja przyjęta w § 18 ust. 2 pkt 1b zaskarżonej uchwały może znajdować uzasadnienie w potrzebie zachowania ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność § 3 pkt 10, pkt 12, pkt 13 i pkt 14, § 5 ust. 7, ust. 8, ust. 9, ust. 10 i ust.,11, § 9 ust. 5, §17 ust. 3 pkt 2 i pkt 3, §18 ust. 3 pkt 2 i pkt 3 zaskarżonej uchwały. W pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona.