II OSK 1711/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1429/20 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 3 marca 2021 r., VII SA/Wa 1429/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Głównym Inspektorem") z dnia [...] czerwca 2020 r., [...], którą umorzono zainicjowane przez skarżącego postępowanie odwoławcze w odniesieniu do decyzji Wojewody Wielkopolskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia [...] marca 2020 r., [...]. Wskazana decyzja Wojewody została wydana na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 191 z późn. zm., dalej "specustawa") oraz art. 28, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm., dalej "P.b."). Zatwierdzono nią projekt budowlany i udzielono [...] S.A. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę "linii 400 kV [...] , Etap X" w zakresie obejmującym budowę linii od słupa Do-16 (bez słupa) do bramki w stacji [...] , o łącznej długości 0,199 km, wraz z przebudową, rozbiórką i budową obiektów kolidujących – linii energetycznych średniego i niskiego napięcia oraz linii 220kV [...] -[...] , zlokalizowanej na nieruchomościach lub ich częściach, oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki: Powiat [...] , Gmina [...] , jednostka ewidencyjna [...] , [...] , obręb [...], ark. [...], [...] i [...], obręb [...] [...] , ark. [...], [...],[...]; Powiat [...], Gmina [...], jednostka ewidencyjna [...], [...], obręb [...], ark. [...], [...], [...], [...], [...] i [...]; obręb [...][...], ark. [...], nr [...], [...], [...], [...] i [...]; Gmina [...], jednostka ewidencyjna [...] [...], obręb [...], ark. [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...] i [...], ark. [...], [...], ark. [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...]i, ark. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz Gmina [...], jednostka ewidencyjna [...] [...], obręb [...] , ark. [...], [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 28 ust. 2 [w skardze kasacyjnej omyłkowo podano "art. 28a ust. 2"] P.b. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy niezgodnie z wymienionym tu przepisem nie dopuszczono skarżącego do udziału w postępowaniu w charakterze strony. D. B. podkreślił, że działka [...] będąca jego własnością, znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, której projekt budowlany zatwierdzono i dla której udzielono pozwolenia na budowę. Wskazując na powyższe D. B. wniósł na podstawie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wojewody, względnie na podstawie art. 185 P.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zwrócił się także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący jest właścicielem nieruchomości obejmującej działkę [...], położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...]. D. B. wyjaśnił, że zgodnie z art. 13 ust. 1 specustawy pozwolenie na budowę strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej wydaje wojewoda na zasadach i w trybie określonym P.b. Stosownie do art. 28 ust. 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. D. B. wskazał, że w jego ocenie realizacja inwestycji objętej zaskarżoną decyzją oraz decyzją Wojewody, a odnoszącej się do budowy linii energetycznej na działce sąsiadującej "w sposób oczywisty będzie oddziaływać na działkę skarżącego". Działka [...] znacznie straciła na użyteczności z uwagi na fakt, iż wobec budowy sieci przesyłowej nie można zrealizować na niej planowanego budynku gastronomiczno-turystycznego. Jest to spowodowane kolizją z funkcjonowaniem i przebudową dwóch istniejących linii elektroenergetycznych: 220 kV relacji [...] - [...] i relacji [...] - Czerwonak oraz planowaną budową linii elektroenergetycznej 2 x 400 kV relacji [...] - [...], z uwagi na które na terenie działki [...] wprowadzony został zakaz zabudowy budynkami przeznaczonymi na pobyt stały ludzi zgodnie z definicją zawartą w § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, dalej "r.w.t."). Z uwagi na ten fakt, skarżący domaga się również od Skarbu Państwa - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] złożenia oświadczenia woli o wykupie działki [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Nie jest zasadny przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 P.b. Powyższą regulację stosuje się do strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych zgodnie z art. 13 ust. 1 specustawy, a z taką inwestycją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Art. 28 ust. 2 P.b. stanowi, że stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę są między innymi właściciele nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu (według brzmienia art. 3 pkt 20 P.b. na datę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji). W skardze kasacyjnej D. B. akcentuje, że jedna z objętych inwestycją działek - [...] bezpośrednio graniczy z działką [...]. Są podstawy, aby uznać, iż z powodu tej relacji przestrzennej na jego nieruchomości powstaną ograniczenia w zabudowie. Skarżący utraci możliwość budowy budynku gastronomiczno-turystycznego z uwagi na kolizję z funkcjonowaniem i przebudową dwóch istniejących linii elektroenergetycznych: 220 kV relacji [...] -[...] i relacji [...] – [...] oraz planowaną budową linii elektroenergetycznej 2 x 400 kV relacji [...] -[...]. Z uwagi na te linie na terenie działki [...] wprowadzony został zakaz zabudowy budynkami przeznaczonymi na pobyt stały ludzi zgodnie z definicją zawartą w § 4 pkt 1 r.w.t. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje ze zrozumieniem argumentację skarżącego o tyle, że dostrzega na podstawie materiałów projektowych, iż rzeczywiście działka [...] będąca jego własnością została "otoczona" przez inwestycje publiczne – drogowe i energetyczne. Rodzić może to po stronie skarżącego usprawiedliwione poczucie ingerencji w prawo własności, w jego ocenie nadmiernej, podważającej to prawo. Tym niemniej, gdy szczegółowo przyjrzeć się przedmiotowi niniejszej sprawy należy uświadomić sobie, że decyzją Wojewody z dnia [...] marca 2020 r., [...] (względem której postępowanie odwoławcze wywołane przez skarżącego umorzono) nie zatwierdzono projektu budowlanego dla całej linii elektroenergetycznej relacji [...]-[...] , lecz wydane pozwolenie dotyczy tylko niektórych jej elementów, a żaden z nich nie oddziałuje na działkę D. B. . Tytułem wyjaśnienia na wstępie należy zasygnalizować, że na stronie 5 zaskarżonego wyroku znalazła się drobna, aczkolwiek warta skorygowania z punktu widzenia interpretacji projektu budowlanego, omyłka. Otóż wskazano na tom "2/2" projektu, tymczasem rysunki, o których wypowiadał się Sąd pierwszej instancji znajdują się w tomie "1/2" (rys. [...], s. 50). Do kwestii tomu 2/2 warto jednak w tym miejscu ubocznie nawiązać. Otóż dokumentacja w tym tomie przedstawia w projekcie zagospodarowania terenu, zgodnie z wymogami P.b., całość zamierzenia budowlanego, co nie oznacza oczywiście, że na wszystkie jego elementy udzielane jest obecnie pozwolenie na budowę (zob. niżej). Dla szerszego kontekstu można odnotować, że gdy ogólnie analizować całość zamierzenia, to rzeczywiście planowana jest rozbiórka linii 220 kV na obszarze działki skarżącego i projektuje się linię 400 kV. Na wymienione tu główne elementy zamierzenia obecnie nie udzielono jednak pozwolenia na budowę. Decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2020 r., [...] objęła niektóre elementy większej inwestycji. Z punktu widzenia położenia działki skarżącego [...] znaczenie może mieć co najwyżej, jedyny zaprojektowany w bliskim otoczeniu, odcinek linii elektroenergetycznej "SN 15 kV [...] – [...]" na działkach [...], [...], [...], [...], [...] (rys. Projekt zagospodarowania terenu powiat [...] - gmina [...] Tarnowo Podgórne, nr rys. [...], s. 50). Odcinek ten jest wyraźnie jednak poza granicami działki skarżącego i to w takiej odległości, która nie wskazuje na wystąpienie oddziaływania na jego nieruchomość. W skardze kasacyjnej D. B. nie podaje natomiast żadnych podstaw prawnych, które w jego ocenie mogą powodować ograniczenia w zagospodarowaniu jego działki z uwagi na projektowaną w sąsiedztwie linię średniego napięcia [...]-[...]. Przywołał on co prawda § 4 r.w.t., jednak regulacja zawiera klasyfikację pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Na marginesie można dodać, że decyzja Wojewody – poza elementami uzupełniającymi całego przedsięwzięcia (jak opisany wyżej odcinek linii średniego napięcia) – dotyczy części głównego przedsięwzięcia, czyli linii 400 kV [...]-[...] . Obejmuje jednak tylko około 200 metrowy odcinek od słupa Do-16 do bramki [...] . Ten element inwestycji jest znacząco oddalony od nieruchomości skarżącego. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego, że doszło do naruszenia art. 28 ust. 2 P.b. i że projektowana linia oddziałuje na jego działkę [...]. Podkreślić trzeba, że decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2020 r., [...] objęła tylko niektóre elementy, przede wszystkim towarzyszące głównej inwestycji. Żaden z tych elementów, w tym także jedyny znajdujący się w pobliżu nieruchomości skarżącego odcinek linii elektroenergetycznej "SN 15 kV [...]-[...]" nie oddziałuje na przedmiot jego własności. Można dodać, że nie jest wykluczone, iż dla inwestycji dotyczącej głównej linii elektroenergetycznej [...]-[...] zostały udzielone albo będą udzielone inne pozwolenia na budowę, gdzie krąg stron będzie się inaczej kształtował. Jest to zagadnienie poza granicami tej sprawy, która dotyczyła konkretnych elementów zamierzenia, nie oddziałujących na nieruchomość D. B. . Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że nie miały znaczenia dla niniejszej sprawy kserokopie z akt postępowania prowadzonego przed Sądem Okręgowym w Warszawie, I Wydział Cywilny (I C 1240/19), które skarżący przesłał z uwagą, że "zawierają informacje niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości". W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, że nabycie statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 2 P.b. zależy od dysponowania prze osobę prawem do nieruchomości w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Zasadnicze znaczenie ma zatem przedmiot inwestycji, na którą pozwolenie jest w danym przypadku udzielane. Naczelny Sąd Administracyjny ma świadomość, iż w otoczeniu działki skarżącego [...] znajduje się droga krajowa, a przez działkę przechodzi linia elektroenergetyczna 220 kV. Ze względu na ograniczenia spowodowane tymi przedsięwzięciami publicznymi D. B. wywiódł powództwo w sprawie I C 1240/19. Przedmiotu tego procesu cywilnego nie należy mylić jednak z przedmiotem niniejszej sprawy, która objęła – w każdym razie w otoczeniu działki [...] – tylko drugorzędne elementy związane z budową linii 400 kV [...]-[...] , nie oddziałujące na przedmiot własności skarżącego. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.