II SA/Gl 577/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2020 r. sprawy ze skargi R.R., J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...]K w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę. UZASADNIENIE Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], działając na podstawie art. 151 §1 pkt 1 w związku w art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 oraz art. 146 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej k.p.a.), w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 283 z późn. zm. – dalej u.i.o.ś.), oraz w trybie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r, poz. 1839), odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Z. Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pn.; "Budowa węzła betoniarskiego w Z. przy ul. [...], na działkach o numerach ewidencyjnych 1 i 2". W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu 24 października 2017 r. do Urzędu Miejskiego w Z. wpłynął wniosek R. R. i J. R. o wznowienie postępowania j.w. We wniosku R. R. i J. R. przywołali art. 147 oraz art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. Działki o numerach 3, 4, 5 nie sąsiadują bezpośrednio z terenem planowanego do budowy węzła betoniarskiego, ani nie znajdowały się w zasięgu jego oddziaływania. Wobec powyższego właściciele powyższych nieruchomości prawidłowo nie zostali uznani za strony. Do Urzędu został przedłożony raport o oddziaływaniu na środowisko. Teren, na którym planuje się zlokalizować węzeł betoniarski, nie jest objęty aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dokonując analizy oddziaływania na klimat akustyczny uwzględniono jedynie porę dnia, gdyż wytwórnia betonu eksploatowana będzie w porze dziennej. W analizie akustycznej autorzy raportu uwzględnili najgorszy możliwy wariant pracy przedmiotowego węzła, wzięto pod uwagę wszystkie kluczowe źródła hałasu. W raporcie o oddziaływaniu przedmiotowego węzła betoniarskiego na środowisko przeprowadzono dokładną analizę wszystkich rodzajów emisji i innych uciążliwości, związanych zarówno z fazą realizacji, jak i eksploatacji przedsięwzięcia. Dojazd do planowanej inwestycji odbywać się będzie z innej drogi. Oddziaływanie akustyczne przedmiotowej wytwórni betonu nie doprowadzi do przekroczenia dopuszczalnych wartości poziomu hałasu na najbliższych terenach podlegających ochronie akustycznej. Przedłożone "nowe dowody" nie mają wpływu na ustalenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli R. i J. R., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. Podano, że z decyzją faworyzującą zamiary inwestora kosztem praw właścicieli pobliskich nieruchomości, przeznaczonych na długotrwały pobyt ludzi, nie można się zgodzić. Węzeł betoniarski niewątpliwie będzie oddziaływał na ich nieruchomości. Dodatkowo dojdzie do kumulacji oddziaływania inwestycji m. in. z pobliską Autostradą i z drogą wojewódzką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO), po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją Nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. orzekło: I. uchylić w całości zaskarżoną decyzję wydaną z up. Prezydenta Miasta Z., Nr [...] z [...] r.: II. orzec co do istoty sprawy w następujący sposób: - odmówić uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Z., Nr [...] z [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko pn.: "Budowa węzła betoniarskiego w Z. przy ul. [...], na działkach o numerach ewidencyjnych 1 i 2". - stwierdzić, że ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Z. Nr [...] z [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia j.w. wydana została z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podano m. in., że Kolegium podziela ustalenia Prezydenta Miasta, zawarte w zaskarżonej decyzji, odnośnie niewystąpienia w sprawie przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przeprowadzono dokładną analizę wszystkich rodzajów emisji i innych uciążliwości związanych zarówno z fazą realizacji, jak i eksploatacji przedsięwzięcia. Kolegium nie podziela natomiast ustaleń Prezydenta Miasta odnośnie braku wystąpienia w sprawie przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Działki, których użytkownikami wieczystymi są R. R. oraz J. R., znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. O przyznaniu im przymiotu strony w postępowaniu decyduje bowiem sam fakt oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, nawet mieszczący się w granicach określonych przepisami szczególnymi. Zatem, mieszczące się w granicach obowiązujących norm oddziaływanie planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości nie może wykluczać udziału właścicieli, czy posiadających inny tytuł prawnorzeczowy do tych nieruchomości w toczącym się w ww. przedmiocie postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję złożyli R. R. i J. R., zaskarżając ją w całości. Wniesiono o uchylenie ww. decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Z., wskazanie, że Prezydent Miasta Z. podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucono: 1) naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, przez bezpodstawne uznanie, że znajdowanie się nieruchomości skarżących w obrębie ewidentnie uciążliwego (zwłaszcza akustycznie), czynnego od kilkunastu lat dwupoziomowego skrzyżowania autostrady [...] z drogą wojewódzką nr [...], nie skutkuje zwiększoną kumulacją oddziaływań na tę nieruchomość, przez co planowane przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać w sposób utrudniający korzystanie z tej nieruchomości, a pogląd ten nie wymaga uzasadnienia i wskazania dowodów; także przez zweryfikowanie raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, co jednak jest wystarczające do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację planowanego przedsięwzięcia; 2) naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez Prezydenta Miasta Z., będącego organem równocześnie reprezentującym w tym postępowaniu nadzwyczajnym Gminę Miejską Z., podlegającego wyłączeniu od załatwienia sprawy, której dotyczą wskazane wyżej decyzje o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. W uzasadnieniu podano m. in., że z zaskarżoną decyzją nie można się zgodzić, gdyż utrzymanie jej w mocy spowoduje, iż naprzeciwko budynku biurowo-hotelowego (stanowiącego od 2004 r. własność skarżących) i naprzeciwko wielorodzinnego budynku socjalnego (stanowiącego własność Gminy Miejskiej Z.) powstanie zakład będący przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, który przetwarzać będzie przywożony cement, popioły lotne i kruszywa. Budynki te znajdują się w obrębie czynnego dwupoziomowego skrzyżowania autostrady [...] z drogą wojewódzką nr [...], przez co niedająca się uniknąć kumulacja niekorzystnych oddziaływań zapewne doprowadzi do częściowej lub całkowitej utraty przez ww. budynki przymiotów niezbędnych do ich funkcjonowania. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie uwzględnia i w żaden sposób nie bierze pod uwagę oddziaływań już istniejących, powodowanych przez ruch samochodowy. Z zaskarżoną decyzją nie można się zgodzić także dlatego, iż akceptuje ustalenia dokonane przez organ podlegający wyłączeniu od prowadzenia postępowania w sprawie, której dotyczy wniosek skarżących. Nie powinno się dopuszczać do sytuacji, w której mogłyby występować wątpliwości co do bezstronności - zainteresowania w rozstrzygnięciu sprawy - zarówno pracowników organu administracji jak i samego organu, którzy orzekają w konkretnej spawie. Dlatego organ jednostki samorządu terytorialnego jest wyłączany od załatwienia sprawy, w której występuje w charakterze strony lub jej reprezentanta. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W świetle art. 150 §1 k.p.a. organem właściwym w sprawie wznowienia postępowania co do zasady jest ten organ administracji, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, a więc ten, który prowadził postępowanie i orzekał w danej sprawie jako ostatni. W świetle art. 150 §2 k.p.a. jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2. Są to zatem uregulowania szczególne, dotyczące właściwości organów w tych sprawach i regulacjom tym nie uchybiono. W przedmiocie wniosku skarżących orzekał bowiem organ administracji, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, a nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 150 §2 k.p.a. W szczególności nie można twierdzić, że organ w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną ze złej woli pominął skarżących. Wynikało to jedynie z jego oceny, że nie mają oni interesu prawnego w sprawie, skoro ich nieruchomość nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Nadto, gdy ustawodawca widzi możliwość konfliktu interesów, wyraźnie w przepisach wskazuje na konieczność wyłączenia organu (np. art. 124 ust. 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.). Tutaj taka sytuacja nie zachodzi. Nie można przy tym stwierdzić, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Podnoszone w podaniu o wznowienie postępowania kwestie skali przedsięwzięcia, wpływu na otoczenie, w tym istniejące w sąsiedztwie budynki, były przedmiotem analiz w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Również znany był przebieg Autostrady i innych pobliskich dróg, powodujących hałas. W raporcie oddziaływania na środowisko wskazuje się, że wzięto pod uwagę wszelkie kluczowe, wymagane źródła hałasu (k. 120v.). Hałas częściowo miałby pochodzić z wnętrza projektowanej hali, która podlegać ma izolacji akustycznej. Wzięto pod uwagę również źródła zewnętrzne związane z inwestycją. Analiz dokonano w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 112 ze zm.). Zostało ono wydane na podstawie art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (obecnie j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm. – dalej p.o.ś.). Według art. 113 ust. 2 pkt 2 p.o.ś. rozporządzenie ustala poziomy hałasu z uwzględnieniem rodzaju obiektu lub działalności będącej źródłem hałasu. Zatem chodzi tu o hałas emitowany przez konkretny obiekt lub działalność, a nie inne obiekty, bądź działalności. Ust. 3 tej regulacji nie wprowadza wyłomów istotnych dla niniejszej sprawy. Na tej podstawie stwierdzono, że najbliżej położonym obiektem podlegającym ochronie akustycznej jest budynek zamieszkania zbiorowego, zlokalizowany w odległości ok. 17m w kierunku północnym od granicy działek inwestycyjnych i ok. 70m od projektowanego węzła betoniarskiego. Przeprowadzono dokładną analizę wszystkich rodzajów emisji i innych uciążliwości związanych zarówno z fazą realizacji, jak i eksploatacji przedsięwzięcia. Urządzenia składające się na przedsięwzięcie (węzeł betoniarski), zlokalizowane zostaną na części nieruchomości najdalej położonej od nieruchomości, do których prawa posiadają skarżący. Zaplanowano także rozwiązania w zakresie gospodarki odpadami oraz ściekami, w sposób niezagrażający środowisku. Przewidziano rozwiązania techniczne i technologiczne ograniczające oddziaływanie przedsięwzięcia, takie jak: dostarczanie cementu oraz popiołów do wytwórni betonu specjalistycznymi samochodami oraz przeładunek do silosów magazynowych w sposób hermetyczny, wyposażenie silosów w filtry odpylające. Praca ma się odbywać wyłącznie w porze dziennej. Planowane przedsięwzięcie zostało poddane analizie także przez organy współdziałające w sprawie. Analizując przedsięwzięcie organ I instancji i organy współdziałające dokonały badania wpływu inwestycji na tereny sąsiednie. Dodatkowo należy zauważyć, czego nie dostrzegły organy (choć nie miało to wpływu na treść decyzji), że w podaniu o wznowienie postępowania zaznaczono, iż na działkach o nr. 3 i 4 położony jest budynek o charakterze biurowo – hotelowym. W treści księgi wieczystej [...], obejmującej ww. działki, zawarto w dziale III ostrzeżenie o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, w związku z nabyciem z mocy prawa przez Skarb Państwa działki gruntu nr 3, wydzielonej z działki gruntu nr 6. Jako organ reprezentujący Skarb Państwa wpisano Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie. Jednocześnie, w obowiązującym systemie prawnym nie jest możliwa taka sytuacja, aby nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa była przedmiotem prawa użytkowania wieczystego (w tym przypadku ustanowionego na rzecz osób fizycznych) i równocześnie pozostawała we władaniu innych podmiotów, jako zarządców, bądź trwałych zarządców. Do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa należą bowiem nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa (art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). W kwestiach spornych dotyczących stanu prawnego nieruchomości właściwy jest sąd powszechny (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. I OSK 2248/15). W tym zakresie skarżący nie wykazali zatem interesu prawnego w złożeniu skargi. Nie mogą też skutecznie podnosić argumentacji, która ma na celu ochronę innych nieruchomości niż te, do których posiadają wykazane prawa. Szczegółowe kwestie i wymagania techniczne są przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei jeśli na etapie eksploatacji obiektu dochodzi do przekroczenia norm, niezgodnie z wymogami decyzji i sprzecznie z przepisami, strona pokrzywdzona nie jest pozbawiona środków prawnych. Ma możliwość ochrony swych praw nie tylko w drodze cywilnej (immisje), ale i administracyjnej (np. art. 115a p.o.ś., w zakresie przekroczenia norm hałasu). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 8, 24, 77 §1, 80, 107 §3, 138 §1 pkt 2, 145 §1 pkt 4 i 5 k.p.a., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.