II SA/Sz 424/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] UZASADNIENIE 1. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. (przywoływany dalej jako: "Organ pierwszej instancji") ustalił opłatę za pobyt M. S. (przywoływanej dalej jako: "Strona" lub "Skarżąca") w Domu Pomocy Społecznej w L. (przywoływanego dalej jako: "DPS") w wysokości [...] zł, z tego Strona pokrywa [...] zł, a [...] zł pokrywa Miasto S.. 2. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], zmienił ww. decyzję, w ten sposób, że: - od dnia [...] listopada 2019 r. do dnia [...] listopada 2019 r., ustalił odpłatność miesięczną za pobyt Strony w DPS w wysokości [...] zł, z tego [...] zł wnosi Strona, a [...] zł wnosi Miasto S.. - od dnia [...] grudnia 2019 r., ustalił odpłatność miesięczną za pobyt Strony w DPS w wysokości [...] zł, z tego [...] zł wnosi Strona, a [...] zł wnosi Miasto S.. Organ stwierdził ponadto, że nadpłata za listopad i grudzień 2019 r. w łącznej wysokości [...] zł, w części wnoszonej przez Miasto S., zostanie pomniejszona z opłaty za styczeń 2020 r. Organ uzasadnił ww. decyzję, zmianą sytuacji dochodowej Strony w związku z otrzymywanym świadczeniem rentowym wraz z świadczeniem uzupełniającym przyznanym od [...] października 2019 r. w łącznej wysokości [...] zł miesięcznie. 2. Strona, reprezentowana przez opiekuna prawnego A. K., wniosła odwołanie od wskazanej decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. Według Strony, obciążenie wysoką kwotą za pobyt w DPS jest krzywdzące. Zmiana wysokości odpłatności za DPS winna nastąpić od miesiąca grudnia 2019 r., tj. od miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana dochodu. 3. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie: art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., przywoływanej dalej jako: "k.p.a."), art. 8 ust. 3, art. 61, art. 106 ust. 3b i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm., przywoływanej dalej jako: "u.p.s"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze (przywoływane dalej jako: "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2020 r. W uzasadnieniu swej decyzji Organ odwoławczy wskazał, na powzięcie informacji przez Organ pierwszej instancji w dniu [...] listopada 2019 r. (wywiad środowiskowy z dnia [...] listopada 2019 r.), że zmianie uległa sytuacja dochodowa Strony. Od listopada 2019 r. Strona otrzymuje świadczenie rentowe (przyznane decyzją ZUS z dnia [...] października 2019 r.) wraz ze świadczeniem uzupełniającym przyznanym od [...] października 2019 r. w łącznej wysokości [...] zł. Wypłata świadczenia nastąpiła dnia [...] listopada 2019 r. wraz z wyrównaniem za miesiąc październik 2019 r. Zainteresowana, reprezentowana przez opiekuna prawnego nie powiadomiła Organu o tej zmianie. W związku z ww. zmianą, Organ pierwszej instancji ponownie zbadał sytuację finansową Strony i ustalił, iż Jej dochód od listopada 2019 r. wynosił [...] zł. W stosunku do lutego 2019 r., w którym dochód strony wynosił [...] zł, dochód ten wzrósł o [...] zł, tj. o kwotę wyższą niż 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej wynoszącego [...] zł. Jak wskazało Kolegium, Strona w listopadzie 2019 r. dysponowała już dochodem wynikającym z ww. decyzji (ZUS), a sytuacja dochodowa zainteresowanej na dzień zmiany decyzji była znana. Wymienione świadczenie z ZUS wraz z uzupełniającym w kwocie łącznej [...] zł, zostało przyznane od [...] października 2019 r. Jak sama Strona przyznała w miesiącu listopadzie otrzymała wyrównanie, a więc i za miesiąc październik 2019 r. Zdaniem Kolegium, oceniając powyższe dowody a także ustalenia wywiadu uzupełniającego przeprowadzonego w dniu [...] listopada 2019 r., który został przez opiekuna prawnego Strony podpisany, zasadnie Organ pierwszej instancji przyjął ww. dochód w kwocie [...]zł. Kolegium powołało się na stanowisko przedstawione w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 3158/18, że: "Decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny. Deklaratoryjność, czy konstytutywność decyzji nie przesądza jednak o skutkach z niej wynikających. Kwestia jaki skutek - ex tunc, czy ex nunc, ma określone orzeczenie wynika nie z samego podziału orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstawania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może określać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Odniósł się do stanowienia reguł prawnych, a nie konkretnych decyzji. Nie dotyczy zatem decyzji, która może być decyzją niekorzystną". Podsumowując Kolegium stwierdziło, że słusznie został przyjęty dochód odwołującej w miesiącu wskazanym w kwestionowanej odwołaniem decyzji. 4. Skarżąca, reprezentowana przez opiekuna prawnego, nie zgodziła się z ww. decyzją Organu odwoławczego i wniosła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W uzasadnieniu skargi podniosła Skarżąca, że zmiana wysokości opłaty za pobyt w placówce, stosując odpowiednio art. 8 ust. 3 u.p.s., powinna nastąpić, ale dopiero następnego miesiąca po miesiącu w którym, nastąpiła zmiana rzeczywistej sytuacji dochodowej, tj. od grudnia 2019 r. Dochód ustalony do obliczenia nowej odpłatności za pobyt od grudnia 2019 r. nie powinien obejmować świadczenia uzupełniającego za okres październik - listopad 2019 r., lecz powinien uwzględniać wyłącznie świadczenie wypłacone w listopadzie za listopad 2019 r. Skarżąca dołączyła decyzję tego samego Kolegium wydaną równolegle, uzyskaną dzięki uprzejmości opiekuna prawnego innego mieszkańca DPS. 5. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. 6. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., przywoływana dalej jako:"p.p.s.a."), z którego wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola sprawy sprawowana wg ww. kryteriów wykazała, skarga zasługuje na uwzględnienie. 7. Na wstępie konieczne jest nakreślenie ram prawnych sprawy, która dotyczy zmiany decyzji określającej odpłatność za pobyt w domu opieki społecznej (w skrócie: "d.p.s."). Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm., przywoływanej dalej jako: "u.p.s.") pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. W kręgu podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty ustawodawca wskazał w pierwszej kolejności bezpośredniego beneficjenta (mieszkańca domu pomocy społecznej), co wynika z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Osoba ta opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi w wysokości nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu. Z przytoczonych przepisów wynika, że opłata jaką wnosi mieszkaniec za pobyt w d.p.s. jest wypadkową średniego kosztu utrzymania mieszkańca w d.p.s. oraz wysokości jego dochodu. Zmiana w stanie faktycznym, który jest przyjęty do orzekania przez organy w sprawie z zakresu odpłatności w d.p.s., powoduje konieczność wydania aktu administracyjnego właściwego dla nowego stanu faktycznego. Zgodnie z art. 106 ust. 3b u.p.s., zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie W kontekście zmiany czynników determinujących wysokość opłaty należy odróżnić sytuację zmiany w toku postępowania od zmiany, która nastąpiła już po tym, gdy postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej. W pierwszej sytuacji organ powinien uwzględniać zmiany w treści swojego rozstrzygnięcia, ewentualnie różnicując wysokość opłat za poszczególne okresy, w drugim, istnieją podstawy do zmiany decyzji. W myśl art. 106 ust. 5 u.p.s., decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Regulacja ta koresponduje z art. 109 u.p.s., który nakłada na osoby i rodziny korzystające ze świadczeń pomocy społecznej obowiązek niezwłocznego poinformowania właściwego organu o każdej zmianie ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. W sprawie sporne jest zagadnienie określenia zakresu czasowego mocy obowiązującej nowej wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, wynikającej ze zmiany sytuacji dochodowej Skarżącej. Ustawodawca w art. 61 u.p.s. odwołał się do pojęcia dochodu, nie wprowadzając jednak jednocześnie żadnych szczególnych zasad jego obliczania. W związku z tym ustalając dochód osoby zobowiązanej do uiszczenia opłaty z apobyt w d.p.s. należy stosować zasady określone w art. 8 u.p.s., tym bardziej, że art. 61 odwołuje się do pojęcia "kryterium dochodowego na osobę w rodzinie", regulowanego w art. 8 ust. 1. Zastosowanie art. 8 u.p.s., w tym ust. 3 tego artykułu, do ustalenia dochodu osoby zobowiązanej do uiszczenia opłaty za pobyt w d.p.s. wymaga jednak pewnych zabiegów interpretacyjnych, bowiem przepis ten odwołuje się do miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Inaczej będzie w przypadku, gdy organ z urzędu ustala zmianę sytuacji dochodowej (zasada aktualności), która powinna znajdować odzwierciedlenie w zmianach wysokości opłaty za pobyt w d.p.s. Nawiązując do rozważań przedstawionych w zaskarżonej decyzji co do charakteru prawnego decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., Sąd pragnie zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są różne poglądy na wskazany temat, niemniej każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Skoro ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 u.p.s. konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję. Oznacza to, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny. Sąd przychyla się do tych poglądów judykatury, która uznają, że brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej lub nakładające określony obowiązek - z mocą wsteczną - ex tunc. Takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1554/09, z 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt dnia I OSK 654/10, a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 772/13 - Lex nr 1404923, w Łodzi z dnia 19 września 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 477/14 - Lex nr 1520150 oraz z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1287/12 – Lex nr 1287068, w Opolu z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Op 260/14 – Lex nr 1490659, w Warszawie z dnia 14 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2711/13 – Lex nr 1467573, w Krakowie z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 2100/14 – Lex nr 1661086 oraz w Łodzi: z dnia 19 stycznia 2016r. sygn. II SA/Łd 798/15 i z dnia 10 lutego 2016r. sygn. II SA/Łd 1067/15 – dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która regulowałaby na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, upoważnienie takie musiałby wyraźnie przewidywać przepis prawa obowiązującego. Nie jest nim art. 106 ust. 5 u.ś.r., ani też żaden inny z powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisów ustawy o pomocy społecznej. Wskazany przepis umożliwia zatem zmianę sytuacji prawnej strony, określonej wcześniej inną decyzją, ale jedynie ze skutkiem teraźniejszym - ex nunc (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. I OSK 980/13 – Lex nr 1480913 i z dnia 29 września 2011r. sygn. I OSK 655/11 – Lex nr 1068524 oraz z dnia: 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1099/12, 16 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1280/12, 29 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 945/12, 19 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 535/08, 10 lipca 2009 r. sygn. I OSK 1501/08, 4 lutego 2010 r. sygn. I OSK 1208/09 – dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przedstawionych powodów, Sąd nie podziela stanowiska orzecznictwa wskazanego przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, prezentującego pogląd odmienny od wyżej przedstawionego. Ustawodawca nakazuje przy udzielaniu świadczeń z zakresu pomocy społecznej (w tym umieszczania w DPS i ustalania odpłatności za pobyt) bazować na jak najbardziej aktualnych ustaleniach co do sytuacji finansowej świadczeniobiorcy (w tym jego dochodu), tego od organu wymaga zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). 8. Kierując się powyższymi wywodami, Sąd uznał, że Kolegium prawidłowo przyjęło, że nastąpiła zmiany sytuacji dochodowej Skarżącej, wynikająca z przyznanego świadczenia uzupełniającego decyzją ZUS z dnia [...] października 2019 r. w wysokości [...] zł. Uwzględniając, że przed ww. zmianą Skarżąca pobierała emeryturę w wysokości [...] zł, bez wątpienia wzrost powiększonego dochodu przekraczał 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej ([...] zł). Jednakże Organ nietrafnie przyjął moment obowiązywania nowej opłaty za pobyt Skarżącej w DPS z datą wsteczną, podwyższając w ten sposób tę opłatę od [...] listopada 2019 r. Oznacza to, że zaskarżona decyzja narusza art. 106 ust. 5 u.p.s. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skoro mające zastosowanie w sprawie przepisy u.p.s. nie przewidują dokonywania zmiany wysokości świadczenia z określonym momentem (dniem lub miesiącem), w którym zaistniało zdarzenie ją uzasadniające, to brak jest więc podstaw do wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję poprzednią od określonego terminu ze skutkiem ex tunc. 9. Podsumowując, Sąd wskazuje, że Organ może i powinien wziąć pod uwagę zmianę sytuacji dochodowej strony, ale wyłącznie na przyszłość, a nie wstecz, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Wskazana wadliwość powoduje, że wyeliminowaniu z obrotu prawnego powinna podlegać nie tylko zaskarżona decyzja, ale dla końcowego załatwienia sprawy konieczne jest ponadto uchylenie decyzji Organu I instancji z dnia [...] stycznia 2020 r. (art. 135 p.p.s.a.) Ponownie rozpatrując sprawę organy powinny uwzględnić przedstawioną powyżej wykładnię dotyczącą skutku decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. 10. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2020 r.