IV SA/Po 974/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości UZASADNIENIE T. W., reprezentowany przez S. W., wnioskiem z [...] grudnia 2019 r., następnie uzupełnionym, wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO w P., Kolegium lub organ) o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. z [...] maja 2012 r. (znak [...]) odmawiającej ustalenia na rzecz T. W. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo-biurowej na terenie działki o nr ewid. nr [...] w m. S. , gm. T. P. . W jego uzasadnieniu wskazano, że decyzję tę wydano bez podstawy prawnej. Wnioskodawca dodał, że dla działki nr [...] w S. , znajdującej się w bliskim sąsiedztwie działki nr [...], dnia [...] marca 2011 r. Wójt T. wydał decyzję o warunkach zabudowy, zaś dla działki nr [...] wydał decyzję odmowną. Za wydanie decyzji pozytywnej Wójt zażądał korzyści majątkowej, co wnioskodawca zgłosił organom ścigania i obecnie trwają postępowania karne. Postanowieniem z [...] marca 2020 r. nr [...] SKO w P. odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy T. P. . W uzasadnieniu decyzji organ powołując przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020r., poz. 256, dalej k.p.a.), wyjaśnił, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Druga przesłanka stanowi o sytuacji, gdy w sprawie istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały jednak skonkretyzowane. Stąd należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które stanowiły przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie. Kolegium zwróciło uwagę, że decyzją z [...] września 2014 r. (znak [...]) już uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy T. P. z [...] maja 2012 r. (znak [...]), której stwierdzenia nieważności wnioskodawca się domaga, i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazano, że postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym trybem postępowania, a wniosek o stwierdzenie nieważności może dotyczyć zarówno decyzji ostatecznej, jak i nieostatecznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. takich, gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne. Kolegium wyjaśniło, że w niniejszej sprawie zaistniały przeszkody przedmiotowe uniemożliwiające prowadzenie postępowania, gdyż wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczy decyzji organu I instancji już uchylonej w postępowaniu odwoławczym. T. W. reprezentowany przez S. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienie SKO w P., nie podnosząc żadnych zarzutów. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga T. W. nie znalazła usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że niniejszą sprawę na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., Poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., rozpoznano w trybie uproszczonym. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie SKO w P. z [...] marca 2020 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. z [...] maja 2012 r. (znak [...]) odmawiającej ustalenia na rzecz S. W. warunków zabudowy dla inwestycji na działce nr [...] w m. S. . Przepisy prawa materialnego właściwe w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.). Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku jego braku określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach jego kompetencji. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588., dalej rozporządzenie MI). Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny. Nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2012 r., II OSK [...], (powołane orzeczenia dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli są spełnione inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej p.b. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Inwestor składając do organu administracji wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Zupełnie oddzielną kwestią jest to, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna. Organ administracji związany jest wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, z tym zastrzeżeniem, że związanie to nie może mieć charakteru bezwzględnego, jak w przypadku rodzaju inwestycji i funkcji. W tym miejscu należy poczynić rozważania na temat możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, która została już wyeliminowana z obrotu prawnego, poprzez jej uchylenie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą (A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III, W. 2010, art. 156). Oznacza to, iż decyzja przestaje istnieć w obrocie prawnym i nie wywołuje skutków już od momentu jej podjęcia. W związku z tym, orzeczenie stwierdzające nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. Przyjmuje się, że sprawa, która była przedmiotem decyzji uznanej za nieważną, wraca do stanu, w jakim się znajdowała przed wydaniem tej decyzji. Organ, który stwierdził nieważność decyzji, przekazuje sprawę do organu, który decyzję nieważną wydał, ten zaś w razie potrzeby rozpatruje sprawę ponownie. Inne skutki wywołuje uchylenie wadliwej decyzji, ponieważ w tym wypadku skutek wyeliminowania takiego rozstrzygnięcia następuje ex nunc, a więc z chwilą wydania. Tym samym w mocy pozostają wszystkie skutki, jakie nastąpiły na mocy uchylonej decyzji przed momentem jej uchylenia. Biorąc powyższe pod uwagę generalnie nie można stwierdzić, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji uprzednio uchylonej jest zawsze bezprzedmiotowy. Nieważność decyzji z samej swej natury wywołuje daleko bardziej idące konsekwencje niż jej uchylenie. Tak więc nawet uchylenie decyzji, a więc niefunkcjonowanie jej w obrocie prawnym, nie powoduje automatycznie niemożności stwierdzenia jej nieważności. Kluczowym jest bowiem przyjrzenie się skutkom jakie dane rozstrzygnięcie będzie ze sobą niosło. Jak bowiem trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] listopada 2015 r. sygn. akt II OSK [...], postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie staje się bezprzedmiotowe tylko z tego względu, że wskutek wcześniejszych zdarzeń kwestionowana decyzja utraciła moc wiążącą ze skutkiem ex nunc. W każdej bowiem sprawie rozważenia wymaga to, jakie skutki konkretna decyzja wywołała od momentu jej wydania do daty wyeliminowania jej z obrotu prawnego i czy ochrona interesu prawnego wnioskodawcy uzasadnia prowadzenie postępowania nieważnościowego. W świetle powyższego co do zasady w razie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji już uchylonej w chwili złożenia tego wniosku należy oceniać, czy istniały przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Niemniej przechodząc na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, SKO w P. w tej konkretnej sprawie odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. P. z [...] maja 2012 r. (znak [...]) odmawiającej ustalenia na rzecz T. W. warunków zabudowy nie uchybiło przepisom k.p.a. Jakkolwiek co do zasady aktualne są wyżej przytoczone rozważania odnośnie możliwości stwierdzania nieważności decyzji uchylonych, to należy jednak zwrócić uwagę na charakter podjętej przez Wójta Gminy T. P. decyzji, co szerzej przedstawiono we wcześniejszej części rozważań prawnych. Istotnym jest dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia SKO określenie, czy i jakie skutki mogła wywołać decyzja, której stwierdzenia nieważności skarżący zażądał. Kluczowe jest to, że decyzja ta ma charakter odmowny – Wójt T. P. odmówił nią ustalenia warunków zabudowy dla budowy hali magazynowo-biurowej. Tym samym decyzja ta jako taka nie mogła wywoływać bezpośrednich skutków materialnoprawnych, a jedynie skutki faktyczne w postaci uniemożliwienia zrealizowania zaplanowanej inwestycji. Przedmiotowa decyzja ze swej natury nie rodziła bowiem żadnych obowiązków, ani praw. Inna sytuacja miałaby miejsce, gdyby organ w niniejszej sprawie wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wspomnianej inwestycji. Jednakże decyzja odmowie ustalenia warunków zabudowy nie mogła rodzić żadnych skutków, które mogłyby podlegać cofnięciu w wyniku postępowania nieważnościowego. Tym samym zarówno uchylenie owej decyzji, jak i stwierdzenie jej nieważności, kreowałoby taką samą sytuację prawną po stronie skarżącego, ponieważ zarówno wyeliminowanie decyzji z mocą wsteczną (ex tunc) w toku postępowania nieważnościowego, jak i z momentem wydania decyzji uchylającej ją (ex nunc) prowadziłoby do takich samych konsekwencji. W związku z powyższym postępowanie o stwierdzenie nieważności wcześniej uchylonej decyzji Wójta Gminy T. P. z [...] maja 2012 r., znak [...] było bezprzedmiotowe, a co za tym idzie rozstrzygnięcie podjęte przez Kolegium na podstawie art. 61A § 1 k.p.a. było prawidłowe. Dodatkowo jedynie Sąd wskazuje, że skarżący nie wykazał swego interesu prawnego do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, gdyż wnioskodawcą w sprawie, w której Wójt Gminy T. P. wydał decyzję z [...] maja 2012 r. znak [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie był skarżący S. W., lecz T. W.. Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono.